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篇（1）

關(guān)鍵詞 ：森林公園，國家公園，自然保護區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)，保護區(qū)系統(tǒng)

近年來，隨著改革開放的深化、 旅游 業(yè)的發(fā)展和林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，森林旅游開發(fā)日益受到重視，森林公園也應(yīng)運而生，而且發(fā)展十分迅速，已達到相當大的模程度。森林公園的建設(shè)不僅開發(fā)了旅游資源，增加了 經(jīng)濟 收入。還對保護森林資源、保護生物多樣性和促進森林資源的持續(xù)利用做出巨大貢獻。本文試圖結(jié)合我國自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展，探討森林公園的概念，明確森林公園在自然保護中的地位，并提出加強森林公園管理的建議。

l. 關(guān)于森林公園的概念

由于森林公園是新生事物，人們對“森林公園”這一名詞的真正含意并非完全理解。普通的“公園”人們并不陌生，它常指城市中供居民娛樂消遣的公共設(shè)施，而森林公園卻不能理解為“森林”和普通意義“公園”的簡單疊加，而是有特定的含義，森林公園中的“公園”為一專有名詞，來源于國外的“國家公園”

(National Park)，而國家公園已有100多年的 歷史 。自1872年美國建立“黃石國家公園”后，“國家公園”

一詞就在全世界許多國家使用，盡管各自的確切含義不盡相同，但基本意思都指一類自然保護區(qū)。鑒于國家公園的普遍存在，1969年在印度新德里召開的IUCN(世界自然保護同盟)第十屆大會作出決議，對國家公園進行定義，明確規(guī)定國家公園必須具有以下三個基本特征：

1.1 區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)尚未由于人類的開墾、開采和拓居而遭到根本性的改變，區(qū)域內(nèi)的動植物種、景觀

和生境具有特殊的 科學(xué) 、 教育 和娛樂的意義，或區(qū)域內(nèi)含有一片廣闊而優(yōu)美的自然景觀。

1.2 政府權(quán)利機構(gòu)已采取措施以阻止或盡可能消除在該區(qū)域內(nèi)的開墾、開采和拓居，并使其生態(tài)、自然景觀和美學(xué)的特征得到充分展示。

1.3 在一定條件下，允許以精神、教育、文化和娛樂為目的的參觀旅游。

以上三個特征正是區(qū)別普通的“公園”和“森林公園”的關(guān)鍵所在。顯然，國家公園強調(diào)其自然生態(tài)系統(tǒng)及其科學(xué)意義的特征，這是普通的公園所不能具備的，而森林公園卻基本具備了上述三個特征。森林公園的景觀主體是森林植被，多為自然狀態(tài)和半自然狀態(tài)的森林生態(tài)系統(tǒng)，常常擁有比較豐富的生物多樣性，而且該區(qū)域已由地方政府劃出，給以特別的保護和管理，并主要用于開發(fā)以精神、教育、文化和娛樂為目的的旅游活動。因此，我國的森林公園相似于國外的國家公園。應(yīng)該指出，國家公園是一類保護區(qū)的總稱，擁有多種景觀類型。森林公園的景觀特征是森林植被，它僅為國家公園體系中的一種景觀類型，除森林公園外，國家公園類型還應(yīng)包括地質(zhì)公園、海洋公園、草地公園、荒漠公園、濕地公園等。

2. 森林公園在自然保護區(qū)系統(tǒng)中的地位

多年來，國際上一直公認國家公園是自然保護區(qū)的一種類型。在IUCN的保護區(qū)分類系統(tǒng)中，國家公園一直是前5類自然保護區(qū)的一種類型[1]。但是，在我國森林公園并未被看作自然保護區(qū)的一種類型，有關(guān)自然保護區(qū)的統(tǒng)計資料幾乎都未涉及森林公園，如國家環(huán)保局每年公布的《國家環(huán)境狀況公報》中沒有森林公園的數(shù)據(jù)。另外，1994年頒布的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》和1993年的國家標準《自然保護區(qū)類型與級別劃分原則》,其條款 內(nèi)容 都未提及森林公園，顯然把森林公園排除在自然保護區(qū)的范疇之外。隨著“森林 旅游 熱”的興起，森林公園的 發(fā)展 越來越快， 影響 越來越大，這就提出一個 問題 ，即：森林公園的性質(zhì)和在 自然 保護中的地位如何?它與自然保護區(qū)的關(guān)系如何?為探討此問題，我們應(yīng)首先區(qū)別“自然保護區(qū)”和“保護區(qū)”的概念。一般認為，前者指狹義的自然保護區(qū)(Nature reserve)，包括那些保護對象自 然性較強、 科學(xué) 價值較高、其核心區(qū)通常呈絕對保護狀態(tài)的保護區(qū)域；而后者指廣義的自然保護(Protected area），這些區(qū)域具有自然保護性質(zhì)，但保護對象的自然性相對較差，保護要求也不太嚴格，可開放旅游。國外有許多保護區(qū)以及有些國家的國家公園都屬于廣義自然保護區(qū)類型。就我國森林公園性質(zhì)而言，是以森林自然景觀為主體，兼融了部分人文景觀，并利用森林環(huán)境向人們提供旅游服務(wù)的特定生態(tài)區(qū)域，雖然它的管理目標是開發(fā)旅游，但這種旅游是一種生態(tài)旅游，是以保護和持續(xù)利用森林自然景觀為前提，在客觀和主觀上都有自然保護的性質(zhì)。因此，它應(yīng)屬于廣義自然保護區(qū)范疇。不僅如此，我國眾多的風(fēng)景名勝區(qū)中也有許多是以自然景觀為主體，如黃山、黃果樹瀑布等。有些風(fēng)景名勝區(qū)雖然包含了相當多的人文 社會 成分，但也包含了明顯的自然背景，如西雙版納風(fēng)景名勝區(qū)等。上述這些風(fēng)景名勝區(qū)也應(yīng)屬于廣義自然保護區(qū)范疇。

為了將狹義的和廣義的自然保護區(qū)統(tǒng)一起來，似乎應(yīng)建立“國家自然保護區(qū)系統(tǒng)”的概念，該系統(tǒng)以自然保護性質(zhì)為基礎(chǔ)，既包括狹義的現(xiàn)有自然保護區(qū)，也包括廣義的現(xiàn)有森林公園和部分風(fēng)景名勝區(qū)。該系統(tǒng)充分強調(diào)具有自然保護性質(zhì)，因而可明顯區(qū)別于農(nóng)業(yè)上的“基本農(nóng)田保護區(qū)”、國防上的“軍事禁區(qū)”和生活上的“飲用水源保護區(qū)”等。

3. 森林公園與自然保護區(qū)等的關(guān)系

在“國家自然保護區(qū)系統(tǒng)”的概念下， 目前 全國就地保護設(shè)施主要有自然保護區(qū)、森林公園和風(fēng)景名勝區(qū)三個體系，這三個體系在建立、審批和管理上都有各自的特點，并都擁有一定的基礎(chǔ)。

篇（2）

依世界自然保護聯(lián)盟(The International Union for Conservation of Nature，IUCN)所界定的概念，自然保護地(protected areas)是“一塊清晰界定的，以法律或其他有效方式予以認可的、旨在實現(xiàn)長期保存自然以及相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)和文化價值(ecosystem services and cultural values)的地理空間(geographical space)”。為加強對自然的保護，中國建立了包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等在內(nèi)的各類自然保護地。但隨著中國經(jīng)濟和文化事業(yè)的快速發(fā)展以及隨之而來的對旅游資源的高度開發(fā)，“許多風(fēng)景區(qū)出現(xiàn)商業(yè)化、園林化、城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，……這些‘亂象’的出現(xiàn)”，亟需社會各界做出回應(yīng)。法制建設(shè)是自然保護地建設(shè)和管理的重要基礎(chǔ)，也是自然保護事業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要保障。研究中國自然保護地立法模式問題對于完善自然保護地立法，促進中國的自然保護事業(yè)和旅游業(yè)的科學(xué)發(fā)展具有重要意義。

1　中國自然保護地立法模式現(xiàn)狀透視

上世紀80年代以來，中國的自然保護地立法從無到有；特別是開展自然保護國際合作以來，中國在借鑒國際先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行了一系列的自然保護地立法，從不同層次和不同角度對自然保護地的諸多事務(wù)作了制度安排?？傮w上看，中國自然保護地立法既形成了自己的模式特點，也存在許多不足。

1.1　特點：類型化部門立法與其他法律規(guī)范相結(jié)合

中國現(xiàn)行的自然保護地立法與其對保護地的分類模式密切相關(guān)。中國沒有采用世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)的“保護地”的概念，而是以保護對象的自然屬性為主要依據(jù)，設(shè)立了自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地保護區(qū)、自然遺跡、世界生物圈保護區(qū)、世界遺產(chǎn)、文物保護單位等保護地類型。

從目前中國自然保護地立法的模式來看，綜合性立法尚未形成，類型化部門立法形形。類型化部門立法是指，在將保護地按保護對象進行類型劃分的基礎(chǔ)上，由各主管部門就其管理對象制定單行法規(guī)。已有的立法如林業(yè)部的《森林公園管理辦法》、文化部的《世界文化遺產(chǎn)保護管理辦法》、地質(zhì)礦產(chǎn)部的《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》等，都是基于這種模式的單行立法。

中國至今沒有一部自然保護地基本法。國務(wù)院于1994年頒布的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》(下文簡稱《自然保護區(qū)條例》)具有一定的綜合立法的性質(zhì)，然而《森林與野生動物自然保護區(qū)管理辦法》(林業(yè)部1985年)還先于《自然保護區(qū)條例》制定，《自然保護區(qū)條例》作為《森林與野生動物自然保護區(qū)管理辦法》的指導(dǎo)性上位法缺乏立法依據(jù)。結(jié)合《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國刑法》等法律規(guī)范中的自然保護規(guī)定來看，中國自然保護地立法模式呈現(xiàn)出類型化部門立法與其他法律規(guī)范相結(jié)合的特點。

1.2　反思：現(xiàn)行立法模式的缺陷

中國現(xiàn)行自然保護地立法模式下的法律法規(guī)對引導(dǎo)和規(guī)范中國自然保護地的建設(shè)和發(fā)展提供了一定的法律保障。但是，隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，現(xiàn)有立法模式已不能滿足實際需要。

1.2.1　立法層級低，法制統(tǒng)一性不足

在中國現(xiàn)行的自然保護地法規(guī)中，《自然保護區(qū)條例》屬行政法規(guī)層級，在層次上不能統(tǒng)領(lǐng)其他自然保護地立法，在效力上也不能有效地協(xié)調(diào)各自然保護地的部門立法。而《森林公園管理辦法》、《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》等屬于行政規(guī)章，其效力層級就更低了。承載著大量風(fēng)景遺產(chǎn)和文化景觀的自然保護地不僅是促進經(jīng)濟發(fā)展的旅游勝地，而且是維持生態(tài)系統(tǒng)平衡和文化傳承的特殊區(qū)域。隨著社會對環(huán)境資源問題的日益重視，行政法規(guī)的效力等級與自然保護地的重要地位已明顯不符。檢視其他國家自然保護地的立法情況，美國的《國家公園基本法》、俄羅斯的《俄羅斯聯(lián)邦特保自然區(qū)法》、韓國的《自然環(huán)境保護法》、日本的《自然環(huán)境保全法》等，都是以保護自然為目的的高層級的綜合性立法。

法制統(tǒng)一性不足首先體現(xiàn)在立法依據(jù)不統(tǒng)一上。例如，《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》(林業(yè)部，1985)的制定依據(jù)主要是《中華人民共和國森林法》，而《海洋自然保護區(qū)管理辦法》(國家海洋局，1995)則主要是根據(jù)《自然保護區(qū)條例》制定的。針對同樣級別的自然保護地所進行的立法，在指導(dǎo)思想和上位法上并不統(tǒng)一。法制統(tǒng)一性不足還體現(xiàn)在立法內(nèi)容的沖突上。例如，《自然保護區(qū)條例》規(guī)定，申報國家級自然保護區(qū)，必須“經(jīng)國家級自然保護區(qū)評審委員會評審后，由國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門進行協(xié)調(diào)并提出審批意見，報國務(wù)院批準”。但是《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》(農(nóng)業(yè)部，1997)卻規(guī)定，“國家級水生動植物自然保護區(qū)的建立，需經(jīng)自然保護區(qū)所在地的省級人民政府同意，由省級人民政府漁業(yè)行政主管部門報國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門，經(jīng)評審委員會評審后，由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門按規(guī)定報國務(wù)院批準”。國家級水生動植物自然保護區(qū)屬于國家級自然保護區(qū)，然而其設(shè)立程序中卻沒有涉及國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門，由此可見，不同效力等級的法律法規(guī)之間在部分具體內(nèi)容上產(chǎn)生了沖突。

1.2.2　立法體系封閉，制度建設(shè)滯后于實際需要

如前所述，中國對自然保護地的分類是基于保護對象的自然屬性，這與IUCN基于管理目標對保護地進行的分類不同。1993年頒布的中華人民共和國國家標準《自然保護區(qū)類型與級別劃分原則》(GB/T 14529-93)，根據(jù)自然保護區(qū)的主要保護對象，將自然保護區(qū)分為三個類別九個類型；與IUCN"保護地”的定義及分類②相比，它顯然沒有把國家公園、風(fēng)景/海景保護地等保護地類型納入立法。不僅如此，目前中國各類型的自然保護地部門規(guī)章只有六部，且類型與國家標準也不完全對應(yīng)。自然保護地綜合性立法的缺失和自然保護地分類模式的缺陷造成了中國自然保護地立法體系的封閉。類型化的自然保護地立法在保護對象上未能涵蓋自然保護地的所有類型，存在不少立法空白。

中國的自然保護地是在強大的資源壓力和搶救性保護政策導(dǎo)向下發(fā)展起來的?，F(xiàn)有的自然保護地立法只是將自然資源保護規(guī)則和污染控制規(guī)則簡單組合，是經(jīng)濟優(yōu)先思想指導(dǎo)下的被簡化的特殊區(qū)域保護法，其正面臨著數(shù)量與質(zhì)量、保護與利用及如何有效管理等各種問題，需在立法體系上加以解決。而且，中國已加入世界“人與 生物圈保護區(qū)”網(wǎng)絡(luò)和一些有關(guān)自然保護的國際公約，需要通過完善國內(nèi)立法來兌現(xiàn)國際義務(wù)。還有一些類型的自然保護地立法尚屬空白，亟需納入法制軌道。

1.2.3　部門立法弊端多，地方立法缺乏協(xié)調(diào)性

中國現(xiàn)行的關(guān)于自然保護地的六部“管理辦法(規(guī)定)”分別由國務(wù)院所屬的不同部門制定，各部門往往不能從全局考慮，而是較多地考慮本部門、本系統(tǒng)的利益，從各自的角度管理、保護和開發(fā)利用相關(guān)資源。各部規(guī)章之間相互協(xié)調(diào)性差，系統(tǒng)性不強，“不但未形成協(xié)同統(tǒng)一的保護和合理開發(fā)資源的規(guī)范體系，反而成為擴展部門權(quán)力、維護部門利益的工具”。如何在立法中達到各個部門利益均衡，實現(xiàn)部門責(zé)任與利益并舉，實現(xiàn)在保護中利用、在利用中保護的共贏目的，是自然區(qū)保護立法中的關(guān)鍵性問題。

部門立法模式導(dǎo)致中國現(xiàn)行自然保護地法大多屬行政法規(guī)范。以部門規(guī)章形式表現(xiàn)的行政法規(guī)范受其自身能效的限制而給地方保護主義留下了可乘之機。例如，關(guān)于自然保護地的變更和撤銷，能找到的法律依據(jù)只有《自然保護區(qū)條例》第十五條第一款：“自然保護區(qū)的撤銷及其性質(zhì)、范圍、界線的調(diào)整或者改變，應(yīng)當經(jīng)原批準建立自然保護區(qū)的人民政府批準?！钡?，條款中沒有具體規(guī)定因何種原因、有何種情形、在何種條件下才可以為之，將撤銷或變更自然保護區(qū)的權(quán)力交給了地方政府，這樣，地方政府以地方經(jīng)濟建設(shè)需要為由即可“合法”地裁剪自然保護區(qū)了。

自然保護地的地方性立法是中國自然保護地法律法規(guī)體系的重要組成部分，且大多屬于專門立法。單項專門立法的針對性雖強但往往缺乏綜合性法所具有的全局意識和統(tǒng)籌優(yōu)勢，法制的內(nèi)在協(xié)調(diào)性差。如，2005年浙江省人民政府頒布的《浙江省普陀山風(fēng)景名勝區(qū)保護管理辦法》(簡稱《辦法》)以及舟山市人民政府審議通過的《浙江省普陀山風(fēng)景名勝區(qū)保護管理辦法實施細則》與2006年國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(簡稱《條例》)就有諸多不協(xié)調(diào)的地方?！掇k法》對在風(fēng)景區(qū)內(nèi)采石、采沙，在建筑、樹木上刻、劃、涂、寫等行為，對不符合規(guī)劃要求在風(fēng)景區(qū)內(nèi)設(shè)置大型戶外廣告以及張貼各類宣傳品等違法行為規(guī)定的罰款數(shù)額與《條例》明顯不符。完善自然保護地法律制度，除加強各保護地內(nèi)部的制度構(gòu)建外，還要及時修正已經(jīng)過時的或不協(xié)調(diào)的法規(guī)規(guī)章，以實現(xiàn)法律的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

1.2.4　法律概念模糊，保護對象不明確

在中國現(xiàn)有的法律法規(guī)中，沒有采用“自然保護地”的概念，而是廣泛采用“自然保護區(qū)”這一概念?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱自然保護區(qū)，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域?！比欢?，自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園三者之間存在交叉，自然保護區(qū)與森林公園，風(fēng)景名勝區(qū)與文物保護單位之間又存在重疊，加之主管部門不同，給管理和保護工作增加了難度。概念是解決法律問題的重要工具。沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。因此，明確“自然保護地”這一法律概念的內(nèi)涵和外延是明確自然保護地立法的保護對象及其范圍的關(guān)鍵。對同一保護對象在概念闡述或理解上不統(tǒng)一，極可能導(dǎo)致以下兩種后果：一是出現(xiàn)對保護對象的多重管轄或無人管轄的局面，致使某些自然資源無法得到國家法律的有效保護；二是管理者在實際工作中難以把握保護對象的范圍與邊界，無從適用有效管理自然保護地的政策措施，也就難以實現(xiàn)自然保護地的管理目標。

2　中國自然保護地立法模式選擇的考量因素

中國自然保護地立法模式的選擇應(yīng)是從中國的現(xiàn)實需要出發(fā)，綜合考量文化、經(jīng)濟、社會等諸多因素后的客觀表達。

2.1　“和諧秩序”的價值追求

自然保護地的和諧秩序既包括人與人之間的社會和諧，也包括人與自然之間的生態(tài)和諧。然而，自然保護地開發(fā)建設(shè)中的種種“亂象”，暴露了政府規(guī)制中的工作重心“錯位”――過于重視旅游開發(fā)的經(jīng)濟效益，漠視過度開發(fā)對于旅游資源的破壞；還暴露了政府規(guī)制中的利益“失衡”――過于照顧企業(yè)利益，損傷了原居民、旅游者的利益。因此，自然保護地立法的實質(zhì)是建立健全以界定利益關(guān)系、規(guī)范逐利行為為主要內(nèi)容的制度協(xié)調(diào)機制。明確與自然保護地有關(guān)的各主體之間的利益關(guān)系是自然保護地立法應(yīng)重點考量的因素之一。

在目前情況下應(yīng)重點處理好各級政府之間、政府與社區(qū)居民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。土地管理權(quán)與土地所有權(quán)混合在一起造成了地方政府希望通過自然保護區(qū)(地)的設(shè)立從中央政府那里獲得利益，并同時利用土地管理權(quán)和實際上的土地所有權(quán)的優(yōu)勢地位，來參與市場經(jīng)濟活動，與民爭利。國家通過立法簡單地禁止或限制在保護地內(nèi)進行某些行為是一種對保護地所有者或使用者物權(quán)的剝奪或限制，因此會導(dǎo)致管理機構(gòu)對于資源保護的管理權(quán)和土地權(quán)益人的物權(quán)之間的嚴重矛盾和沖突。要處理好這些利益關(guān)系，傳統(tǒng)的類型化部門立法模式難以勝任。只有能很好協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方的綜合性立法才能增強與自然保護地有關(guān)的各主體遵守和使用自然保護地法的利益驅(qū)動，實現(xiàn)自然保護地“人與人”及“人與自然”的雙重和諧和科學(xué)發(fā)展。

2.2　“自然資源系統(tǒng)”的一體保護

20世紀的自然保護地法主要是以維護經(jīng)濟利益為主要目的的自然資源利用法，在立法的指導(dǎo)思想及立法原則上，都沒有突出保護生物多樣性、維護國土及生態(tài)安全、促進生態(tài)文明建設(shè)及社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的精神，而這些精神正是自然保護區(qū)(地)法的“靈魂”所在。自然資源不僅包括生態(tài)系統(tǒng)層面的生物多樣性，自然與文化相融而成的景觀多樣性，也包括諸多非物質(zhì)形態(tài)的文化資源。各類保護地所承載的各種自然資源是作為有機聯(lián)系的整體而共存于自然界的，其中任何一種資源的變化都可能影響到其他資源的變化，任何一種類型保護地的變化也極有可能影響到其他類型保護地的變化。這就要求改變以往對各種不同類型的自然資源在不同地區(qū)、不同部門內(nèi)分區(qū)而治、各自為政的立法和管理模式。保護地立法模式的選擇要著眼于自然資源系統(tǒng)的整體性，注重各類保護地之間的相互依存、相互影響的關(guān)系，促進自然保護地整體效益的發(fā)揮。

2.3　“社會法治化”的客觀要求

實現(xiàn)自然保護地立法的體系化、科學(xué)化和現(xiàn)代化是自然保護地法治化的客觀要求。自然保護地法治化是現(xiàn)代社會法治化的一個重要方面，也是一個包括立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等在內(nèi)的動態(tài)的系統(tǒng)工程，推進保護地法治化進程離不開上述各環(huán)節(jié)的相互支持和密切配合。從中國自然保護地法治化進程中存在的問題來看，無論其表現(xiàn)為哪個方面的問題，追根溯源還是立法的問題，即現(xiàn)有自然保護地立法的不科學(xué)、不健全，法律制度建設(shè)滯后于實際需要。所以，我們應(yīng)該從根源上著手解決問題。此外，自然保護地的建設(shè)和管理不應(yīng)滿足于點狀、片狀的局部保護，也不應(yīng)是簡單的區(qū)域分割和資源保留，而應(yīng)該主動地去建設(shè)、管理、維護、恢復(fù)甚至重建綠色空間網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，自然保護地立法 不僅要滿足現(xiàn)階段的需求，而且還應(yīng)該具有一定的前瞻性，以適應(yīng)時代的發(fā)展，這就要求與之相適應(yīng)的立法模式既具有一定的革命性，又具有足夠的開放性。

3　中國自然保護地綜合性框架立法模式的構(gòu)建路徑

反思中國自然保護地現(xiàn)有立法模式的缺陷，借鑒他國的立法經(jīng)驗，是探求適合中國國情的自然保護地立法模式的必經(jīng)之路。美國是世界上環(huán)境保護法律制度體系較為完善的國家，其保護地立法體系的特點主要有：以《國家公園基本法》作為其他國家公園立法的立法依據(jù)和指導(dǎo)原則；有與《國家公園基本法》配套的可操作性強的單行法律，如《國家公園及娛樂法案》、《國家公園署組織法》等；③對特定國家公園進行立法，如《黃石國家公園法》，通過此類立法解決特定國家公園內(nèi)出現(xiàn)的特殊問題，從而使國家公園的立法體系得以完善；其他自然資源法律對國家公園也有相關(guān)規(guī)定，如《魚和野生動物保護法》等。借鑒他國的經(jīng)驗，中國自然保護地立法應(yīng)從以下兩個方面來努力。

3.1　加強綜合立法，制定《中華人民共和國自然保護地法》

基于中國自然保護與生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)實需要，完善自然保護地法律制度，提高立法層級，是克服現(xiàn)行自然保護地立法模式弊端的必然選擇。也就是，針對中國自然保護地法制建設(shè)的現(xiàn)狀，“制定一部能涵蓋我國各類型自然保護區(qū)(地)建設(shè)與管理的綜合性立法確有必要”。綜合性立法就是基于系統(tǒng)論原理提出具有普適性的法律控制方法。綜合性立法將充分考慮到不同類型保護地的特點，對于保護地的開發(fā)建設(shè)和管理活動做出原則性規(guī)定，能夠很好地協(xié)調(diào)各保護地相關(guān)立法之間的關(guān)系。

從立法理念上看，自然保護地綜合立法應(yīng)充分尊重保護地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性，體現(xiàn)科技立法、跨部門立法、跨區(qū)域立法和公眾參與立法的特點和要求。應(yīng)按照自然保護優(yōu)先、人與自然和諧發(fā)展、公眾參與和政府調(diào)控相結(jié)合的基本原則，合理利用和有效保護自然保護地的自然和文化資源。

從立法內(nèi)容上看，自然保護地綜合立法是關(guān)于資源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會之間關(guān)系的一體化設(shè)計。綜合運用民事、行政和刑事責(zé)任的制約作用，將自然保護地的設(shè)立與管理、土地權(quán)屬與當?shù)鼐用駲?quán)利保障、資源利用與保護等做出統(tǒng)一的制度設(shè)計。

從立法名稱上考慮，建議采用“中華人民共和國自然保護地法”。雖然采用“自然保護地”的概念可能存在不妥之處，有專指“陸地”之嫌，但至少是創(chuàng)造了一個超越目前的自然保護區(qū)的狹窄范圍而將所有需要保護的地理空間納入其中的機會。在“保護地”前加上“自然”一詞，一是沿用“自然保護”的用詞習(xí)慣，二是“自然一詞有兩個主要的含義：它或者是指事物及其所有屬性的集合所構(gòu)成的整個系統(tǒng)，或者是指未受到人類干預(yù)按其本來應(yīng)是的樣子所是的事物”。自然的系統(tǒng)性和本原性應(yīng)體現(xiàn)于中國自然保護地立法的保護范圍和保護方式之中。而且，IUCN的“保護地”概念已得到國際社會的普遍認同，本著與國際接軌的需要，中國目前應(yīng)該制定一部綜合性的“自然保護地法”。

3.2　完善框架立法，構(gòu)建合理的保護地分類體系

框架性立法就是將立法置于一個合理的法律框架內(nèi)進行，是對各自為政的部門單行立法之固有缺陷的一種克服。自然保護地框架立法能夠用一種整體的觀念看待環(huán)境資源問題，是一種以人類社會與自然生態(tài)系統(tǒng)的整體和諧為價值取向的一體化制度設(shè)計，為合理利用與有效保護自然保護地提供一個靈活的法律框架。同時，保護地是專業(yè)性非常強的領(lǐng)域，必須按照其不同類型，分別制定不同的法律，不能“一勺燴、一鍋粥”。這是有效保護不同類型保護地的可靠的立法保障，否則只能空談保護。所以，還須在“中華人民共和國自然保護地法”的框架內(nèi)，補充制定或修改完善各類自然保護地的“管理辦法”，確保各類保護地實現(xiàn)其發(fā)展目標。必要時可以通過地方人大或政府制定具體自然保護地的“實施細則”。

選擇綜合性框架立法作為中國自然保護地立法模式，建立起合理的保護地分類體系至關(guān)重要。IUCN在2008年版的《保護地管理類別運用指南》(Guidehnesfor Applying Protected Areas Management Categories)中依據(jù)管理目標和管理方法的不同將保護地劃分為六類(具體類別前文已述)。對于管理目標，該指南作了“主要管理目標”和“其他管理目標”的細分。主要管理目標是劃分自然保護地類別的基礎(chǔ)。一類自然保護地具有一個主要管理目標，只有在主要管理目標實現(xiàn)的情況下才考慮實現(xiàn)其他目標。同時，該指南還認為對主要管理目標的確定也不是固定不變的。對于某類劃分為嚴格保護類別的區(qū)域，其自然恢復(fù)不能實現(xiàn)而持續(xù)的人工干預(yù)方法成為必需的時候，調(diào)整這類區(qū)域為其他類別則更為合適。這說明管理方法的選擇在保護地類別的劃分中還具有矯正功能。這樣做可以避免自然保護地分類標準的僵化，為構(gòu)建合理的保護地分類體系提供了可能。

有學(xué)者認為，對自然保護地按照“嚴格保護”、“保護優(yōu)先、適度開發(fā)”、“擇項保護以實現(xiàn)可持續(xù)利用”三個等級對自然保護地進行分類是必要的，也是可行的。這一分類方式充分反映了新形勢下自然保護地立法的目的，即通過立法來協(xié)調(diào)保護地的開發(fā)與保護的關(guān)系。這一分類方式與IUCN的分類體系也不沖突。IUCN是按照管理目標和管理方法對保護地進行分類的，而管理目標的差異與保護或開發(fā)的力度是具有一致性的。這種按照對自然保護地的保護或開發(fā)力度進行自然保護地類型劃分的做法能夠革除目前我們依自然要素進行自然保護地類型劃分的弊端，既能充分反映了新形勢下自然保護地立法的目的，又不會與IUCN依管理目標而進行的功能性分類相沖突，具有合理性，值得重視和深入研究。

4　結(jié)語

自然保護地具有經(jīng)濟、生態(tài)、文化與美學(xué)上的多元價值，需要從政府到個人、從科技到法律的多主體和全方位的關(guān)注。本文針對自然保護地立法所提出的一些問題，或許綜合性框架立法也不能從根本上解決它，而且這一立法模式的實踐也將面臨許多困難，但是，對中國自然保護地法律保護的理論研究不能受到冷落，各級政府或立法機關(guān)也不應(yīng)該礙于某種阻力而延遲采取行動。

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篇（3）

今年，中國的自然保護區(qū)事業(yè)迎來了開創(chuàng)發(fā)展的第60個年頭，中國的自然保護事業(yè)取得了哪些成就？積累了哪些經(jīng)驗？適時建立國家公園體制的意義何在？圍繞著這些問題，《小康》雜志記者對國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院副院長唐小平；國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊；中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授、經(jīng)濟學(xué)博士，中國休閑研究國際學(xué)會（美國）中方負責(zé)人、常務(wù)副會長魏翔；美國體育學(xué)院副教授、全美國家專家團成員董二為進行了采訪。

中國自然保護事業(yè)60年：量的積累VS質(zhì)的突破

《小康》：從中國第一個自然保護區(qū)――鼎湖山國家級自然保護區(qū)建立至今，已有60年的時間了，這60年來我國的自然保護區(qū)發(fā)展取得了怎樣的成績？還有哪些需要解決的問題？

唐小平：上世紀90年代以前，中國自然保護區(qū)的發(fā)展一直比較緩慢，因為純屬是以保護為主，不允許地方開發(fā)，而我們最早的保護區(qū)的建立方式是必須要地方申報，也就是說必須要地方自愿，所以在實行比較嚴格的保護措施的情況下，地方肯定就沒有積極性，保護事業(yè)推行、發(fā)展得也比較慢。

1999年國家啟動了天然林保護等一系列重點生態(tài)建設(shè)工程，自然保護區(qū)事業(yè)開始呈現(xiàn)出快速發(fā)展勢頭。截至目前，全國自然保護區(qū)約占陸地國土面積的14.83%，高于世界平均水平，搶救性保護了許多典型自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危物種棲息地、原生地，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留了空間。但是不得不承認，從現(xiàn)在的保護成效來看，并不是特別好。這里面存在著一些問題，有些自然保護區(qū)可能是只畫了一個“圈”，但并沒有“落地”；有的只建立了機構(gòu)，但是管理措施沒有跟上。這主要和我們現(xiàn)在的保護區(qū)產(chǎn)權(quán)制度與管理體制有關(guān)系。

董二為：中國第一個國家級自然保護區(qū)建立于1956年，此后，中國自然保護區(qū)的數(shù)量從1965年的19個緩慢升至1987年的481個。22年間增加了462個。但是截至目前，全國已建立2740處自然保護區(qū)，總面積147萬平方公里。從1987年至今的29年間增加了2200多個自然保護區(qū)，這說明隨著經(jīng)濟的騰飛和民族的發(fā)展，中國政府對自然保護事業(yè)越來越重視并加大了保護的力度。

數(shù)據(jù)表明，目前全國有超過90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)類型，約89%的國家重點保護野生動植物種類，以及大多數(shù)重要自然遺跡在自然保護區(qū)內(nèi)得到保護，部分珍稀瀕危物種種群逐步恢復(fù)。自然保護區(qū)也承擔著科研、教育、旅游的功能。一些保護區(qū)和全球環(huán)境基金（GEF）、世界自然基金會（WWF）、世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）等國際組織建立了良好的合作關(guān)系。

我認為需要解決的是如何統(tǒng)一管理2700多個自然保護區(qū)的問題。雖然有《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，但中國的自然保護區(qū)究竟由誰來管理的問題還并不明確。比如鼎湖山國家級自然保護區(qū)屬于中國科學(xué)院管理；四川臥龍國家級自然保護區(qū)則于1983年在保護區(qū)區(qū)域內(nèi)成立了四川省汶川臥龍?zhí)貏e行政區(qū)，臥龍?zhí)貐^(qū)與保護區(qū)管理局實行“兩塊牌子、一套班子、合署辦公”的管理體制，接受國家林業(yè)局和四川省政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，四川省政府和國家林業(yè)局均委托省林業(yè)廳代管，是目前全國唯一的“行政和事業(yè)管理功能”合一的自然保護區(qū)。管理不明確會出現(xiàn)資金利用、人員配置、濫用條例等諸多問題。

魏翔：60年來，中國自然保護區(qū)事業(yè)所取得的成績斐然，但是只有量的積累，而沒有質(zhì)的突破。有一些專家提出來，這60年來，相較于經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活質(zhì)量的提高，我們的自然保護事業(yè)發(fā)展得還是有些緩慢。我個人認為，這項工作目前還存在著一定的滯后性，這種“滯后”至少表現(xiàn)在兩個方面，第一，人們對于自然保護區(qū)的實質(zhì)性理念突破非常有限；第二，在體制方面的突破有限，這還存在著一個誰為誰讓路的問題，最近30年，自然環(huán)保以及相關(guān)工作在很大程度上確實是為經(jīng)濟讓路了，所以自然保護工作有時候想快也快不了。

我認為國外的許多國家與中國現(xiàn)在所處的發(fā)展階段不同，所以在對待自然保護，特別是對待森林公園的態(tài)度方面截然相反，國外的許多國家確實是在保護中開發(fā)，而我們是在開發(fā)中保護、在發(fā)展中解決問題。

我們在發(fā)展中解決了什么問題呢？我認為解決了一個基本線的問題，解決了當?shù)厝藗兊幕旧?，解決了保護這片公園、這片資源的最基本的經(jīng)濟保障條件，但是我們無法再往上走了，因為越過一定的臨界點以后，經(jīng)濟的殺傷力就高于了經(jīng)濟的收益率。所以生態(tài)文明理念和建立國家公園體制的提出，都是恰逢其時的。

自然保護區(qū)條例需與“實”俱進

《小康》：1994年制定的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》已在我國實行了20多年，這個條例在哪方面還有改進的空間？

唐小平：我想先舉一個江西桃紅嶺梅花鹿國家級自然保護區(qū)的例子，2001年6月，國務(wù)院批準桃紅嶺梅花鹿保護區(qū)為國家級自然保護區(qū)。在保護區(qū)建立之前，這個地方每隔幾年就會發(fā)生一次林火，所以樹根本長不起來，都是以草、灌叢為主，因為有草吃，鹿非常喜歡這種次生環(huán)境。后來保護區(qū)建立以后，這個地方被嚴格保護起來了，火災(zāi)禁了，樹長大了，鹿吃草的地方?jīng)]了，它躲避天敵也會受到影響，所以現(xiàn)在就發(fā)現(xiàn)鹿反而向外面、向山下擴散了。

如果自然保護區(qū)是按照管理目標來劃分，這個保護區(qū)就要為梅花鹿的繁衍棲息而進行管理，也就是說要控制樹的成長，但現(xiàn)在的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》是對此有限制的，不允許動這些樹。

目標管理對自然保護區(qū)非常重要，而我國的自然保護區(qū)是依據(jù)主要保護對象劃分的類型，這就是要引入“國家公園”這個概念的意義。國家公園實際上也是一種保護區(qū)的類型，是國家為保護典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的、需要特殊保護和管理的面積比較大的自然區(qū)域。

魏翔：《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》在的時候，理念是非常先進的，比如第二章“自然保護區(qū)的建設(shè)”中的第十八條“自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。”這種分區(qū)日后被頻繁地復(fù)制到了各種旅游規(guī)劃中。但條例也存在著改善的空間，它的宗旨其實是在保護的基礎(chǔ)上進行開發(fā)，而在實施的過程中卻是在開發(fā)的基礎(chǔ)上進行有限的保護。所以我認為有兩個可以提升的空間：一是在生態(tài)保護紅線的強制性方面，二是在對于開發(fā)的界定方面，還可以加強定量化的、法制性的考核。

董二為：對于《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，西方學(xué)者早就有研究。2008年Jonathan Harris出版了《Wildlife Conservation in China》（《中國野生動物保護》）這本書，Harris認為（《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》對核心區(qū)域的規(guī)定，其實與美國聯(lián)邦政府對聯(lián)邦指定保護區(qū)的規(guī)定基本相同。

我認為這個條例有三方面可以改進的空間。第一，應(yīng)該把休閑的內(nèi)容寫進條例?！奥糜巍边@個詞在條例中出現(xiàn)了11次，而“休閑”這個詞出現(xiàn)的次數(shù)為零。休閑和旅游的含義和功能不一樣，前者比后者更強調(diào)大眾性、教育性、廣泛性和持久性，而自然保護區(qū)正需要這“四性”。第二，罰款的力度要加大。最高罰款才10000元人民幣，這與中國目前的經(jīng)濟情況明顯不符。雖然罰款不是唯一和最好的方法，但重罰一定會比輕罰有效。第三，條例的第四十二條和第四十三條給有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門自由制定的權(quán)利，但是范圍比較模糊，容易給一些部門創(chuàng)造打“球”的機會，所以這兩條還應(yīng)該再具體一點。

終極目標：保護為主、全民公益性優(yōu)先

《小康》：2015年1月，北京、吉林、黑龍江、浙江、福建，湖北、湖南、云南、青海被選作開展建立國家公園體制的試點省份，9個省又分別確定了9個試點區(qū)域。這9個試點省份，試點區(qū)域在哪些方面具有代表性？為何選取的是這9個地方？

魏翔：選擇試點省份，要符合兩個條件。第一是地域性的均衡，既然是試點，就要在東中西部各選一個，因為中國的發(fā)展是有鮮明地域特征的。第二是功能性，我們要測試它的不同作用和機能。這九個省份跨越了中國的東中西部，具有典型特征，在旅游資源的功能性上覆蓋了人文和自然，所以我認為試點省份的覆蓋是比較全、也是比較典型的。

董二為：我認為試點更多地考慮了地理位置，現(xiàn)在的9個省份覆蓋了東南西北四個不同的地理位置，并且這9個地方都有開展建立國家公園體制試點的重量級的地方。也許有人對選取北京作為試點會有疑問，我覺得應(yīng)該冷靜和務(wù)實地看這個問題，在中國，國家公園體制是個全新的概念，再加上中國國土面積大，對新概念的理解、體制的實施和運營的掌控都比較困難。把北京作為試點，中央可以及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，這樣可以加速國家公園體系的建立。

我想補充說明的是，國家公園不光是自然風(fēng)景，人文風(fēng)景也算。在美國的國家公園體系中，包括了很多人文風(fēng)景，諸如位于賓夕法尼亞州南北戰(zhàn)爭戰(zhàn)場的Gettysburg National Military Park（葛底斯堡國家軍事公園），位于首都華盛頓的Lincoln Memorial（林肯紀念堂）。所以將來把北京的故宮、圓明園、頤和園作為國家公園也不足為奇。

蘇楊：選擇體制試點區(qū)域，既要考慮其資源價值，也要考慮其在體制方面的改革意義（統(tǒng)一、規(guī)范、高效），還要考慮地方的主動性。因此這九個區(qū)域未見得是價值最高的，但對國家公園體制試點意義重大。

試點文件中明確了建立的是國家公園體制試點，而不是公園，這有兩方面的含義。第一，全國九個試點區(qū)可以分別對體制機制進行因地制宜的創(chuàng)新，只要符合“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”三個改革方向即可。第二，試點區(qū)不一定就是未來的國家公園，未來的國家公園的相關(guān)體制機制的呈現(xiàn)形式也不一定等同于試點區(qū)的體制機制。這樣，一方面可以讓試點省份放開手腳，在既定改革方向下進行分階段創(chuàng)新；另一方面也減少了試點過程的功利性，避免相關(guān)地方政府和部委把工作重點放在爭牌子和爭位子上。

《小康》：建立國家公園體制的最重要意義體現(xiàn)在哪方面？

蘇楊：從我個人對相關(guān)中央文件的理解來看，建立國家公園體制的根本目標是重構(gòu)中國的保護地體系，更準確地說是文化和自然遺產(chǎn)地管理體系，留住傲居世界但具有不可再生性的“美麗中國”。

我認為，中央提建立國家公園體制，用意不僅是加強生態(tài)保護，而且是將國家公園建設(shè)作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容和帶動地方實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要手段。由此也可以認為，國家公園是生態(tài)文明建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，生態(tài)文明制度建設(shè)的先行先試區(qū)，生態(tài)文明基礎(chǔ)制度因地制宜的創(chuàng)新實踐區(qū)。即國家公園體制試點區(qū)應(yīng)該作為生態(tài)文明建設(shè)特區(qū)，其在制度設(shè)計、考核指標、獎懲措施、資源調(diào)配等方面均體現(xiàn)出特殊性，以徹底轉(zhuǎn)變這個區(qū)域的發(fā)展方式。

國家公園體制建設(shè)的終極目標應(yīng)該是保護為主、全民公益性優(yōu)先，這要靠分階段的政策來實現(xiàn)，這些政策須考慮四方面。第一，不僅考慮合理性，還要更多考慮分階段的操作性，使得各利益相關(guān)者不因改革而失利從而形成國家公園建設(shè)的合力；第二，不僅考慮國家公園體制試點區(qū)，還要考慮未來跨行政區(qū)的國家公園；第三，不僅考慮單體國家公園建設(shè)和管理，還要考慮未來完整、全面、覆蓋范圍廣泛的保護地體系；第四，不僅考慮保護地體系，還要考慮國家公園及相關(guān)保護地所處區(qū)域形成綠色發(fā)展方式。

篇（4）

(一)工業(yè)污染嚴重。

現(xiàn)代社會，科技在進步和社會生產(chǎn)力也得到了極大提高。但是，伴隨而來的是工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的廢氣、廢水和廢渣的超標排放，造成了大氣污染、水體和土壤污染，產(chǎn)生噪聲、振動等，危害周圍環(huán)境。我國近年來的霧霾的產(chǎn)生與工業(yè)的嚴重污染有著很重要的關(guān)系。

(二)資源過度開發(fā)。

自然資源是國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著人口的增加和現(xiàn)代文明的發(fā)展，在自然資源的開發(fā)利用過程中、不合理、非節(jié)約型和非持續(xù)型的開發(fā)利用引起了自然資源急劇衰竭、環(huán)境惡化，使自然資源與經(jīng)濟發(fā)展及環(huán)境發(fā)展之間的矛盾加劇。

(三)生物多樣性減少。

我國是世界上物種資源豐富的國家之一，有種類多、數(shù)量大、分布廣等特點。但是，我國的生物種類由于各種原因在加速的減少和消亡。據(jù)調(diào)查估計，目前我國的野生生物物種正以每天1個種的速度走向瀕危甚至滅絕，農(nóng)作物栽培品種數(shù)量正以每年15%的速度遞減，還有大量物種通過各種途徑流失海外。生物多樣性銳減，大批農(nóng)業(yè)野生植物資源也正在流向境外，給我國的生態(tài)安全和生物安全造成非常大的危害。由上可知，當前人類的生存與發(fā)展正在面臨著環(huán)境污染、資源短缺等一系列生態(tài)危機的嚴重威脅。刑法作為法益保護的最后一道屏障，對懲治與預(yù)防環(huán)境犯罪承擔著不可推卸的責(zé)任。

二、我國環(huán)境刑事立法存在的問題

我國刑法對環(huán)境犯罪的立法在不斷補充、修正，而且環(huán)境犯罪的刑事法治建設(shè)也正在逐步完善。然而，環(huán)境犯罪刑事立法仍存在一些不足，亟待立法的進一步完善。

(一)環(huán)境犯罪罪名規(guī)定的較分散。

只有在《刑法》分則第六章第六節(jié)集中規(guī)定了14種環(huán)境犯罪罪名，其他與環(huán)境犯罪相關(guān)的罪名則是分散的規(guī)定在刑法分則其他章節(jié)，使得環(huán)境犯罪罪名之間的關(guān)系松散化。環(huán)境犯罪的客體特征由于這種分散的立法方式而被嚴重地淡化了，這對環(huán)境犯罪的治理造成了很大的負面影響。

(二)罪名規(guī)制范圍較窄。

我國《環(huán)境保護法》第2條從廣義上規(guī)定了環(huán)境的概念。然而，刑法中采用的卻是最狹義的環(huán)境概念，相關(guān)罪名所針對的對象僅僅是自然環(huán)境，并且即使是自然環(huán)境中的草原、自然保護區(qū)等自然環(huán)境要素也未能包括在內(nèi)。那么，環(huán)境問題的刑事治理與行政治理之間勢必會導(dǎo)致脫節(jié)，進一步造成環(huán)境治理的整體機制效能的減弱。

(三)處罰的種類較少。

我國《刑法》關(guān)于環(huán)境犯罪的刑罰有四種:有期徒刑、管制、拘役和罰金。應(yīng)對現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境破壞日益嚴峻的形勢，顯得種類較少，并且在司法實踐中往往側(cè)重于短期自由刑和低額罰金刑的運用。

三、生態(tài)環(huán)境問題刑事立法防范的進一步完善

雖然，刑法在保護環(huán)境方面有著其他法律所不具有的作用，可是，我國《刑法》關(guān)于環(huán)境犯罪的規(guī)定仍有許多的不足，需要對其做進一步的完善。

(一)設(shè)置專章，完善刑法立法體系。

我國《刑法》分則按照行為所侵犯的法益不同而分為不同的章節(jié)。生態(tài)環(huán)境安全利益這一獨特類型的法益是環(huán)境犯罪所侵犯的客體，而在我國刑法中卻并無此種客體類型，環(huán)境犯罪相對集中的規(guī)定在《刑法》分則第六章第六節(jié)，屬于妨害社會管理秩序罪，由于所侵犯的法益有所區(qū)別，以妨害社會管理秩序罪去衡量環(huán)境犯罪，便會出現(xiàn)定罪的不準與量刑的不足。環(huán)境犯罪作為足以對人類和社會產(chǎn)生現(xiàn)實的或潛在的甚至是長期的重大影響的犯罪，其社會危害性絕不亞于妨害社會管理秩序罪。因此，應(yīng)將《刑法》分則第六章第六節(jié)規(guī)定的環(huán)境犯罪罪名從該章中獨立出來，單獨成立一章，將《刑法》分則中相關(guān)罪名納入這一章中，以進一步完善我國的刑法立法體系。

(二)增設(shè)相關(guān)罪名，擴大保護范圍。

刑法對于生態(tài)環(huán)境保護的范圍較窄，要解決這一問題，應(yīng)當在刑法中適當增設(shè)一些環(huán)境犯罪的新罪名，以完善環(huán)境犯罪罪名體系，嚴密環(huán)境犯罪刑事法網(wǎng)。具體如下:

1．破壞草原罪。

破壞草原罪是指違反《草原法》的規(guī)定，非法開墾草原，或者在荒漠、半荒漠和嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原，以及生態(tài)脆弱區(qū)的草原上采挖植物或者從事破壞草原植被的其他活動的;或者未經(jīng)批準或者未按照規(guī)定的時間、區(qū)域和采挖方式在草原上進行采土、采砂、采石等活動的;或者其他破壞草原的行為，造成嚴重后果的行為。草原是地球生物圈中不可取代的自然環(huán)境要素，對保護生態(tài)環(huán)境和生物多樣性起著重要作用，另外也關(guān)系著畜牧業(yè)、農(nóng)業(yè)乃至整個社會的發(fā)展。但是，我國草原生態(tài)形勢相當嚴峻，生態(tài)環(huán)境由于草原退化嚴重而受到威脅，另外，水資源枯竭、土壤侵蝕、溫室效應(yīng)等環(huán)境問題的出現(xiàn)主要原因也是草原退化造成的。所以，有必要采用刑事手段來遏制這一現(xiàn)象，懲治破壞草原資源的行為。因此，我國《刑法》中應(yīng)當規(guī)定破壞草原罪。

2．破壞自然保護區(qū)罪。

破壞自然保護區(qū)罪是指違反國家規(guī)定，在自然保護區(qū)非法從事砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，或者實施其他破壞自然保護區(qū)的行為，造成嚴重后果的行為。對破壞自然保護區(qū)犯罪行為的規(guī)制在我國刑法中有多個罪名涉及了，但是，卻沒有單獨的規(guī)定破壞自然保護區(qū)罪這個罪，這非常不利對于自然保護區(qū)的保護。為了保護生物多樣性以及自然生態(tài)環(huán)境，刑法應(yīng)當獨立規(guī)定破壞自然保護區(qū)罪，以便更好地打擊危害自然保護區(qū)的犯罪，保護自然保護區(qū)以及自然保護區(qū)所要保護的珍貴物種和其他由自然保護區(qū)保護的物質(zhì)。

篇（5）

一、濕地概念及其功能

1.濕地的概念。濕地概念有廣義和狹義之分，廣義的濕地指地球上除海洋（水深6米以上）外的所有大面積水體。狹義上的濕地是指陸地與水域之間的過渡地帶，指水飽和或淹淺水、水成土和水生植被三者都具備的土地?！稘竦毓s》和《中國濕地保護行動計劃》采用的是廣義的濕地定義。

《濕地公約》將濕地定義為：天然或人工、長久或暫時的沼澤地、泥炭地或水域地帶，帶有靜止或流動的淡水、半咸水或咸水水體，包括低潮時水深不超過6米的水域。

2.濕地的功能。濕地作為一種自然資源，突出表現(xiàn)為生態(tài)功能、經(jīng)濟功能和社會功能三大功能。第一，生態(tài)功能。濕地的生態(tài)功能主要體現(xiàn)在保護生物遺傳多樣性、調(diào)節(jié)洪水和氣候、提供淡水資源、凈化水體和過濾污染物等方面。第二，經(jīng)濟功能。濕地蘊含豐富的動植物產(chǎn)品，有些濕地動植物可用作藥物治療疾病，還有許多動植物是發(fā)展輕工業(yè)的重要原材料。第三，社會功能。濕地特有的資源優(yōu)勢和環(huán)境優(yōu)勢，一直以來都是人類理想的棲息地，是人類社會文明和進步的發(fā)祥地。

二、濕地法律保護的理論基礎(chǔ)

國家生態(tài)安全理論。生態(tài)安全，也稱環(huán)境安全，指的是一個國家的生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)。其包括兩層含義：一是預(yù)防因生態(tài)環(huán)境的退化對社會經(jīng)濟造成威脅，二是預(yù)防因環(huán)境和自然資源破壞引發(fā)社會矛盾。生態(tài)安全以生態(tài)平衡為基礎(chǔ)與前提，人類開發(fā)、利用和改造自然的活動是影響生態(tài)安全的重要因素。

可持續(xù)發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展是指“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。濕地作為一種自然資源，體現(xiàn)著內(nèi)在生態(tài)性和外在經(jīng)濟性的雙重價值。其經(jīng)濟價值的實現(xiàn)體現(xiàn)在對濕地的利用上，生態(tài)價值的實現(xiàn)則體現(xiàn)在對其保護和維護。因此，在濕地的利用和保護中就帶有經(jīng)濟利益與生態(tài)利益的沖突和權(quán)衡。二者的統(tǒng)一點就在于可持續(xù)發(fā)展

法的價值以法和人的關(guān)系為基礎(chǔ)，法對于人所具有的意義，是法對人的需要的滿足和人關(guān)于法的絕對超越指向。法的價值包括法的自身價值和法所追求的價值。環(huán)境法作為法的一個部門法，既具有法的共性又具有法的個性，其體現(xiàn)的價值內(nèi)涵，具備了法的價值所包含的一切內(nèi)涵。只有從生態(tài)系統(tǒng)的整體利益出發(fā)，轉(zhuǎn)變以人類利益為中心的發(fā)展，才是解決環(huán)境問題的根本之道。

三、濕地保護的法律問題分析

1.濕地法律保護的基本現(xiàn)狀。1992年，我國加入《濕地公約》之后，濕地逐漸進入立法者的視野，濕地概念開始陸續(xù)出現(xiàn)于個別法律中，把濕地整體作為一種特定資源才真正納入我國法律的調(diào)整范圍。如《自然保護區(qū)條例》（1994年）第10條第3款規(guī)定：具有特殊保護價值的海域、海岸、島嶼、濕地、內(nèi)陸水域、森林、草原和荒漠應(yīng)當建立自然保護區(qū)；《海洋環(huán)境保護法》不僅明確提出了對“濱?！睗竦氐谋Ｗo，還在附則中對該概念作了具體解釋。

2.濕地保護存在的主要問題。首先，我國濕地法律保護體系基本沒有建立，濕地專項保護處于空白。其次，管理權(quán)限不明確。國家林業(yè)局“組織、協(xié)調(diào)全國濕地保護”、國家環(huán)?？偩帧爸笇?dǎo)和監(jiān)督濕地環(huán)境保護”、農(nóng)業(yè)部“指導(dǎo)宜農(nóng)濕地開發(fā)和保護”的職能。而這些管理部門的權(quán)限和協(xié)作等方面的內(nèi)容卻沒有規(guī)定。第三、濕地權(quán)屬不明確。所有權(quán)和使用權(quán)的背離，這使得濕地保護區(qū)有一大部分的土地權(quán)屬問題含糊不清，給濕地保護留下很大的隱患。第四，注重政府力量，缺少公眾參與。目前，我國濕地的法律保護主要依靠的是政府力量，對公眾參與的規(guī)定只是停留在法律原則的層面，缺乏可操作性。

四、完善濕地法律保護的思考

1.確定濕地保護的范圍。目前，全國尚未有一部法律對“濕地”概念的內(nèi)涵與外延予以明確。1992 年《濕地公約》對我國生效后，在我國出現(xiàn)了《濕地公約》的廣義濕地概念和《中國自然保護綱要》的狹義濕地概念并存的情況。在此，筆者認為濕地的概念應(yīng)以《濕地公約》規(guī)定的定義為準。

2.明確濕地行政管理部門。我國的濕地管理采取的是綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制，無法做到統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一監(jiān)督，嚴重地影響了濕地科學(xué)統(tǒng)一的保護和濕地資源的合理利用。這是我國濕地管理中最為突出的問題。我們可以借鑒國外的經(jīng)驗，設(shè)立專門統(tǒng)一的濕地管理機構(gòu)，如濕地委員會。

3.完善土地權(quán)屬制度。濕地是一種公共資源，在我國濕地保護與利用中，有關(guān)權(quán)屬與權(quán)益的沖突問題不斷。在濕地保護區(qū)土地權(quán)屬這一問題上，筆者認為，在建立濕地保護區(qū)時，應(yīng)該采用一次性購買土地或采取租賃的方式，使保護區(qū)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，從而濕地保護區(qū)擁有土地所有權(quán)。濕地保護專門立法中應(yīng)明確規(guī)定濕地保護區(qū)管理機構(gòu)與保護區(qū)土地之間的權(quán)屬關(guān)系，以及獲得相應(yīng)權(quán)利的法律程序。

4.建立公眾參與制度。公眾參與制度在世界各地的環(huán)境保護中已經(jīng)得到普遍認可。濕地保護立法可從以下幾個方面來確保公眾參與制度能有效參與到濕地保護中來：（1）濕地保護的前提條件是要確保濕地信息的公開、全面、準確。（2）確保公眾能進行有效監(jiān)督。只有把政府對濕地的保護和管理納入公眾全方位、全過程的監(jiān)督之下，濕地保護的相關(guān)制度才能落實到實處。（3）建立公眾意見的回應(yīng)制度。

5.對濕地保護專門立法。濕地面積的不斷減少和濕地功能的不斷退化，已成為制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的問題之一。在這種形勢下，以立法的形式確保濕地資源的持久利用就顯得尤為重要。有必要盡快制定與《濕地公約》相銜接的有關(guān)濕地保護與合理利用的濕地保護法，規(guī)范濕地保護與開發(fā)利用活動，建立有利于濕地保護與合理利用的管理秩序。

參考文獻：

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[中圖分類號]D09 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2015）10-0022-04

我國自1956年創(chuàng)建第一個自然保護區(qū)以來，同步進行了自然保護區(qū)的法治建設(shè)，尤其是近20年來，先后出臺了大量的與自然保護區(qū)相關(guān)的規(guī)范性文件，使自然保護區(qū)的保護、建設(shè)和發(fā)展有法可依、有章可循。但是，隨著經(jīng)濟、政治和社會的不斷發(fā)展，自然保護區(qū)范圍不斷擴張、保護對象日益擴大，保護與經(jīng)濟發(fā)展、保護與開發(fā)利用、保護與監(jiān)督管理之間的矛盾和沖突不可避免地存在并日益加重。而為自然保護區(qū)保駕護航的相關(guān)立法卻日益顯現(xiàn)出其滯后性和局限性，有的甚至是空白，亟須完善、充實和填補，尤其是迫切需要制定更高位階的、綜合性的自然保護區(qū)法。

一、國家自然保護區(qū)的立法檢視

關(guān)于自然保護區(qū)的立法包含在環(huán)境與自然資源保護的法律法規(guī)之中，我國環(huán)境與自然資源保護領(lǐng)域的立法開始于20世紀80年代，目前有30多部法律和90多部行政法規(guī)，此外還有大量環(huán)境與自然資源保護的標準。隨著2011年中國特色社會主義法律體系的初步形成，自然保護區(qū)法律體系也已經(jīng)初步具備，其特點是，以憲法為統(tǒng)率，以《自然保護區(qū)條例》這一專門立法為指導(dǎo)，以相關(guān)自然保護區(qū)的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)主體，以相關(guān)自然保護區(qū)的其他規(guī)范性文件為補充，與其他部門法的規(guī)定相結(jié)合，與國際條約和國際慣例相接軌，并且這些規(guī)范性文件成為具有內(nèi)在的統(tǒng)一聯(lián)系的整體。

1.國家層面的立法。國家層面的立法，首先是自然保護區(qū)的專門立法。我國現(xiàn)行自然保護區(qū)的國家級專門立法主要表現(xiàn)為國務(wù)院的行政法規(guī)及國務(wù)院職能部門的行政規(guī)章，由一個條例、四個管理辦法和一個規(guī)定組成。

一個條例：我國自然保護區(qū)最高位階的第一部專門的綜合立法，是1994年國務(wù)院頒布的《自然保護區(qū)條例》（以下簡稱《條例》），共5章44條，包括以下內(nèi)容：自然保護區(qū)的概念及法律地位、自然保護區(qū)的建立程序、自然保護區(qū)的管理方式、自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、自然保護區(qū)的管理體制、自然保護區(qū)的分功能區(qū)管理、自然保護區(qū)經(jīng)費保障及法律責(zé)任等?！稐l例》對自然保護區(qū)的管理和運行進行了專門的綜合規(guī)定，在自然保護區(qū)管理和發(fā)展的實踐中發(fā)揮了重要的作用。

四個辦法一個規(guī)定：根據(jù)各自主管的不同類型自然保護區(qū)的特點，國務(wù)院自然資源主管部門制定的行政規(guī)章，按照頒布時間依次為：林業(yè)部的《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》（1985年）、地質(zhì)礦產(chǎn)部的《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》（1994年）、國家科委和農(nóng)業(yè)部的《海洋自然保護區(qū)管理辦法》（1995年）、農(nóng)業(yè)部的《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》（1997年）、國土局和環(huán)保局的《自然保護區(qū)土地管理辦法》（1995年）。其中，前四個部門規(guī)章分別對不同類型的自然保護區(qū)的保護作出了具體的規(guī)定；最后一個對我國自然保護區(qū)土地的使用、轉(zhuǎn)讓等作出了規(guī)定，是我國關(guān)于自然保護區(qū)土地的唯一立法；這五個部門規(guī)章都是對《條例》的細化，是《條例》的具體化運行和操作。

2.國家層面的規(guī)范性文件。我國除了有自然保護區(qū)的專門立法外，還有相關(guān)的規(guī)范性文件，包括《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃》（2011-2030年）和《聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動方案（2013年）》《自然保護區(qū)類型與級別劃分原則》（1993年）、1997年的《中國自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（1996-2010年）》《國家級自然保護區(qū)評審標準》和《國家級自然保護區(qū)評審委員會組織工作制度》（1999年）、《自然保護區(qū)管護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》和《國家級自然保護區(qū)管理工作評估指南》（2003年）、《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》（2006年）和《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》（2013年）等，這些規(guī)范性文件，對于指導(dǎo)自然保護區(qū)的管理和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

二、遼寧自然保護區(qū)的立法檢視

大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的權(quán)力機關(guān)，根據(jù)《條例》，結(jié)合本地區(qū)自然保護區(qū)的面積、范圍、特點、主要保護對象以及社會因素等，制定了本地區(qū)的《自然保護區(qū)管理辦法》，作為本地區(qū)自然保護區(qū)的專門的地方立法，如內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、浙江、福建、海南、四川、貴州、云南、、陜西、甘肅、新疆等。

1.省級地方性法規(guī)。遼寧省沒有出臺專門的關(guān)于自然保護區(qū)的地方性法規(guī)，但是有與自然保護區(qū)相關(guān)的地方性法規(guī)，主要包括以下幾個方面的地方立法：一是關(guān)于環(huán)境保護的，包括《遼寧省環(huán)境保護條例》（1993年通過，2004年、2006年和2010三次修改）、《遼寧省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例》（1996年通過，1997年修改，2004年和2010年兩次修正）、《遼寧省地質(zhì)環(huán)境保護條例》（2007年）；二是關(guān)于野生動物保護的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》（1991年通過，2004年、2010年和2014年三次修正）、三是關(guān)于森林和礦產(chǎn)資源保護的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》（2002年通過，2004年、2011年和2014年三次修正）、《遼寧省礦產(chǎn)資源管理條例》（1997年通過，2002年修改，2004年和2012年兩次修正）；四是關(guān)于水資源和河流保護的，包括《遼寧省水能資源開發(fā)利用管理條例》（2010年通過，2014年修正）、《遼寧省地下水資源保護條例》（2003年通過，2011年1月和2011年11月兩次修正）、《遼寧省水文條例》（2011年）、《遼寧省遼河保護區(qū)條例》（2010年）、《遼寧省凌河保護區(qū)條例》（2011年）、《遼寧省河道管理條例》（2012年）、《遼寧省遼河流域水污染防治條例》（2011年1月通過，2011年11月修正），此外，2014年，出臺《遼寧省水土保持條例（草案）》（征求意見稿），正在進行省級水土保持的立法修改；五是關(guān)于濕地和遺址保護的，包括《遼寧省濕地保護條例》（2007年通過，2011修正）、《遼寧省牛河梁遺址保護條例》（2010年）；六是關(guān)于土地管理的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（2002年通過，2004年和2014年兩次修正）。[1]

2.省級政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件。大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的行政機關(guān)，根據(jù)《條例》及五個部門規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)自然保護區(qū)的實際情況，制定本地區(qū)的自然保護區(qū)實施細則。遼寧省也適時出臺了相關(guān)的地方規(guī)章，如《遼寧省森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理實施細則》（1987年）。

此外，遼寧還針對重點自然保護區(qū)，制定了相關(guān)的規(guī)范性文件，如《蛇島老鐵山國家級自然保護區(qū)管理辦法》（1983年）、《鐵嶺凡河省級自然保護區(qū)管理辦法》（2010年）、《大連斑海豹國家級自然保護區(qū)管理辦法》（2011年）、《丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區(qū)管理辦法》？穴征求意見稿，2012年？雪等，這些規(guī)范性文件，對于本地自然區(qū)的保護和管理，發(fā)揮了積極的作用。

三、遼寧自然保護區(qū)的立法建議

1.制定《遼寧省自然保護區(qū)辦法》。在國家沒有專門立法的情況下，遼寧省可以先行先試，進行省級的專門立法，建議由遼寧省人大常委會制定《遼寧省自然保護區(qū)辦法》，既為國家立法提供地方經(jīng)驗，又有利于規(guī)范本省自然區(qū)的保護和管理。截止到2013年12月，我省自然保護區(qū)的數(shù)量是102個，其中31個省級和16個國家級；2000年以來，共獲批78個，是過去20年的近4倍，分別歸屬于林業(yè)、環(huán)保、國土和海洋四個部門?！蹲匀槐Ｗo區(qū)類型與級別劃分原則》將自然保護區(qū)分為三個類別九種類型，這種分類沒有把自然公園納入保護范圍，無法與國際接軌。[2]遼寧省的國家級自然保護區(qū)涵蓋三個類別中的七種類型，其中森林生態(tài)系統(tǒng)類型最多（9個），缺少草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類型和野生植物類型。

自然保護區(qū)的地方立法，可以保護本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源，解決地方經(jīng)濟社會發(fā)展對自然保護區(qū)建設(shè)提出的新要求，同時，也有利于完善我國的環(huán)境法律體系，進而完善中國特色的社會主義法律體系。廣義講，環(huán)境安全包括生活環(huán)境安全、生態(tài)環(huán)境安全、自然資源安全、能源安全、生物安全、食物安全、人的生命健康安全、國際環(huán)境安全和國防環(huán)境安全等內(nèi)容。[3]其中，生態(tài)環(huán)境安全是基礎(chǔ)，維護生態(tài)環(huán)境安全對保護人類的身心健康、促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

《遼寧省自然保護區(qū)辦法》就是為了加強對遼寧自然保護區(qū)的污染防治、資源保護和生態(tài)治理，促進遼寧省經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，堅持統(tǒng)一管理、科學(xué)規(guī)劃、全面保護、生態(tài)優(yōu)先、綜合治理。因為，自然保護區(qū)關(guān)系到珍稀物種、自然生態(tài)系統(tǒng)、景觀及自然資源，關(guān)系到可持續(xù)發(fā)展、國家生態(tài)安全和社會發(fā)展等。自然保護區(qū)通過保護最具代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、瀕危的珍稀野生動植物和具有特殊意義的自然歷史遺跡，凈化人類的生存環(huán)境，調(diào)節(jié)氣候，防止和減少自然災(zāi)害，通過保護自然生態(tài)系統(tǒng)、物種和自然資源。我國自然保護區(qū)保護了85%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動物種群和65%的高等植物群落，既有利于當代的可持續(xù)發(fā)展，也有利于實現(xiàn)代際公平。[4]

《遼寧省自然保護區(qū)辦法》，可以有效地解決自然保護區(qū)存在的問題，加強自然保護區(qū)的管理、加強自然保護區(qū)資源的利用與開發(fā)、避免對自然保護區(qū)的侵占、解決所在地居民與自然保護區(qū)的沖突，強調(diào)治理保護與發(fā)展民生并舉，治理保護應(yīng)當與保護區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展相結(jié)合，促進公民生產(chǎn)條件和生活環(huán)境的改善，實現(xiàn)生態(tài)文明。

2.《遼寧省自然保護區(qū)辦法》的立法依據(jù)。自然保護區(qū)立法作為環(huán)境立法的重要組成部分，遵循“人與自然和諧相處的可持續(xù)性發(fā)展”的基本理念，依據(jù)立法的合憲性原則和合法性原則，維護法律的統(tǒng)一和權(quán)威。

《憲法》是自然保護區(qū)地方立法的根本法依據(jù)，《憲法》第26條規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；第22條規(guī)定，國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)。這為自然保護區(qū)立法和法律實踐提供了憲法依據(jù)。

環(huán)境與資源法是自然保護區(qū)立法的重要依據(jù)。2014年作為環(huán)境與資源法的基本法――《環(huán)境保護法》修改完成，它規(guī)定了各級人民政府對具有代表性的各種類型的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域，珍稀、瀕危的野生動植物自然分布區(qū)域，重要的水源涵養(yǎng)區(qū)域，具有重大科學(xué)文化價值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞和化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡，以及人文遺跡、古樹名木，應(yīng)當采取措施加以保護，嚴禁破壞。

以《環(huán)境保護法》為核心，其他相關(guān)的法律也對保護自然資源的可持續(xù)利用加以規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第4條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以根據(jù)海洋環(huán)境保護的需要，劃出海洋特別保護區(qū)、海上自然保護區(qū)和海濱風(fēng)景游覽區(qū)，并采取相應(yīng)的保護措施?！渡址ā返?4條規(guī)定，國務(wù)院林業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當在不同自然地帶的典型森林生態(tài)地區(qū)、珍貴動物和植物生長繁殖的林區(qū)、天然熱帶雨林等具有特殊保護價值的其他天然林區(qū)，劃定自然保護區(qū)，加強保護管理?！恫菰ā返?1條規(guī)定，在草原上割灌木、挖藥材、挖野生植物、刮堿土、拉肥土等，必須經(jīng)草原使用者同意，報鄉(xiāng)級或者縣級人民政府批準，在指定的范圍內(nèi)進行，并做到隨挖隨填，保留一部分植物的母株。禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地區(qū)砍挖灌木、藥材及其他固沙植物，未經(jīng)縣級人民政府批準，不得采集草原上的珍稀野生植物?！兜V產(chǎn)資源法》第20條規(guī)定，非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)，國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在開采礦產(chǎn)資源?！稘O業(yè)法》第3條強調(diào)水域的統(tǒng)一規(guī)劃和綜合利用?！兑吧鷦游锉Ｗo法》第10條規(guī)定，國務(wù)院野生動物行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市政府，應(yīng)當在國家和地方重點保護野生動物的主要生息繁衍的地區(qū)和水域，劃定自然保護區(qū)，加強對國家和地方重點保護野生動物及其生存環(huán)境的保護管理?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第22條規(guī)定，在國務(wù)院和國務(wù)院有關(guān)主管部門及省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)和其他需要特別保護的區(qū)域內(nèi)，禁止建設(shè)工業(yè)固體廢物集中貯存、處置的設(shè)施、場所和生活垃圾填埋場。

自然保護區(qū)的地方立法還要遵循國際條約和國際慣例。生態(tài)系統(tǒng)與自然資源是大自然賜予人類的寶貴財富，需要全人類的共同保護。從20世紀90年代開始，生態(tài)問題成為全世界關(guān)注的焦點，關(guān)于自然環(huán)境保護的國際公約紛紛出臺，我國已簽署的國際公約有：《生物多樣性公約》《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》《濕地公約》《防治荒漠化公約》《氣候變化框架公約》等。自然保護區(qū)的地方立法，與有關(guān)國際公約的規(guī)定相銜接，實現(xiàn)國際權(quán)利，履行國際義務(wù)，樹立國際形象。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀議程》《氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》和《關(guān)于森林問題的原則聲明》等文件，178個國家對可持續(xù)發(fā)展作出國家承諾，使“可持續(xù)發(fā)展”為世界多數(shù)國家接受?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”的理念在中國逐步得到認可，成為環(huán)境立法的基本理念。

3.《遼寧省自然保護區(qū)辦法》的立法內(nèi)容。理順管理體制：設(shè)立專門的自然保護區(qū)管理機構(gòu)，其性質(zhì)與自然保護區(qū)級別相匹配，依法明確自然保護區(qū)管理機構(gòu)是各級政府自然保護區(qū)管理部門的派出機構(gòu)，負責(zé)自然保護區(qū)及區(qū)內(nèi)資源、景觀、生態(tài)系統(tǒng)的管理，經(jīng)自然保護區(qū)管理部門授權(quán)，享有行政執(zhí)法的權(quán)力。以避免管理機構(gòu)之間缺少分工合作、各自為政的現(xiàn)象。明確不同級別、不同類別的自然保護區(qū)的設(shè)立條件、設(shè)立程序、批準程序、變更和撤銷程序。

改革管理模式：管理手段多樣化，拓寬公眾參與的途徑。在人員構(gòu)成上，除主管部門派出人員外，向社會公開招聘選拔具有專業(yè)人才，參照公務(wù)員管理；自然保護區(qū)的職工，可以在當?shù)厣鐓^(qū)居民中招聘，并簽訂勞動合同，既強化隊伍，又緩和與當?shù)氐拿埽岣吖芾硇省?/p>

建立生態(tài)補償機制：對于因建立自然保護區(qū)或因保護對象等的侵害而使其利益遭受損失的居民，應(yīng)由國家補償，國家制定補償標準，補償?shù)男问讲幌抻诮?jīng)濟補償，也可以安排就業(yè)、發(fā)放生活補助金等生態(tài)補償機制，增加國家投入，實現(xiàn)資金保障。明確土地邊界、土地權(quán)屬和資源利用。

制定自然保護區(qū)的規(guī)劃和計劃：明確規(guī)劃和計劃的時間、程序和內(nèi)容等，規(guī)劃每5年制定一次，計劃第1年制定一次，并使規(guī)劃和計劃的內(nèi)容付諸實施，使其管理和建設(shè)具有科學(xué)性和可預(yù)見性，避免將“搶救式”保護作為常態(tài)。

建立考評制度和評估指標體系：根據(jù)規(guī)劃和計劃，建立考評制度和評估指標體系，分期考評，公示考評結(jié)果，獎懲分明。

實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一：在明確自然保護區(qū)各方主體的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的同時，完善法律責(zé)任體系，提高地方立法的質(zhì)量，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，除行政責(zé)任和民事責(zé)任外，還要對自然保護區(qū)管理機構(gòu)擅自變更保護區(qū)范圍、調(diào)整功能區(qū)劃等行為，有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。

參考文獻：

[1]相關(guān)的地方立法資料，來源于遼寧省人大官方網(wǎng)站.

篇（7）

1.校本課程《黃河三角洲自然保護區(qū)濕地保護的調(diào)查與研究》特點

校本課程《黃河三角洲自然保護區(qū)濕地保護的調(diào)查與研究》是一種開放性的課程，最基本的特點是它的拓展性和探究性，思想觀念比較開放，著眼于培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新精神和社會實踐能力，拓展教師的知識面，提高教師的素質(zhì)，是帶有綜合性質(zhì)的課，既有地理知識，又有生物知識。這些特點要求教學(xué)需在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下進行。

2.校本課程《黃河三角洲自然保護區(qū)濕地保護的調(diào)查與研究》網(wǎng)絡(luò)資源的設(shè)計

2.1網(wǎng)絡(luò)資源的教學(xué)設(shè)想

第一，網(wǎng)絡(luò)資源設(shè)計要符合教學(xué)內(nèi)容，體現(xiàn)教學(xué)目標。

第二，網(wǎng)絡(luò)資源必須為學(xué)生提供一定量、有助于理解學(xué)習(xí)內(nèi)容的多媒體信息，創(chuàng)設(shè)與主題相關(guān)的、盡可能真實的情境。如“東營鹽生植物資源”一節(jié)可創(chuàng)設(shè)類似濕地的情境，通過超鏈接引導(dǎo)學(xué)生探索學(xué)習(xí)。此外，網(wǎng)絡(luò)資源還應(yīng)提供一些網(wǎng)上資源，供學(xué)生選擇學(xué)習(xí)，以擴大學(xué)生的知識面。

第三，網(wǎng)絡(luò)資源設(shè)計要便于學(xué)生自主學(xué)習(xí)。每單元首先提供“學(xué)習(xí)目標”，指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)。其次給學(xué)生提供一個知識概念框架，引導(dǎo)學(xué)生去探索學(xué)習(xí)。然后通過圖像、動畫、視頻等多媒體素材創(chuàng)設(shè)從不同側(cè)面、不同角度表現(xiàn)本主題的多種情境，供學(xué)生在自主探索過程中隨意進入其中任一種情境去學(xué)習(xí)，同時鏈接相關(guān)網(wǎng)站，并加入搜索功能，以供學(xué)生從網(wǎng)上學(xué)到更多更新的相關(guān)知識。

第四，網(wǎng)絡(luò)資源設(shè)計要便于學(xué)生協(xié)作學(xué)習(xí)?？衫镁W(wǎng)絡(luò)BBS功能支持學(xué)生協(xié)作學(xué)習(xí)，學(xué)生可自己提出討論主題，也可選擇現(xiàn)有的話題；或者鏈接相關(guān)論壇，把自己調(diào)查到的信息與他人共享，并展開討論，進行更廣范圍的協(xié)作學(xué)習(xí)。

2.2網(wǎng)絡(luò)資源的系統(tǒng)設(shè)計

2.2.1準備素材

素材是組成多媒體教學(xué)網(wǎng)絡(luò)資源的核心，教學(xué)信息傳遞的實體。形象地說就像組成大廈的磚瓦一樣。因此準備齊全的素材、優(yōu)秀的素材是制作網(wǎng)絡(luò)資源成功的必要條件。目前編制常用的素材有四種：文字、圖片、聲音、動畫。文字主要從網(wǎng)上搜集相關(guān)資料；圖片主要是學(xué)生利用節(jié)假日、雙休日進行實地調(diào)查利用數(shù)碼相機等獲取第一手資料，或從可利用的資源庫中下載圖片，將圖片保存下來；聲音如鳥鳴可以實地錄制，也可以從因特網(wǎng)上下載，或從光盤上獲??；動畫主要的還是自己利用一些動畫制作工具（如Flash、Authorware等）進行制作，如此才能符合自己的教學(xué)要求。

2.2.2框架設(shè)計

本網(wǎng)絡(luò)資源在結(jié)構(gòu)上由內(nèi)容層、功能層與導(dǎo)航層三層構(gòu)成。其中內(nèi)容層含各種教學(xué)信息，包括文字、圖像、Flash交互動畫、視頻等多媒體信息。功能層包括學(xué)習(xí)目標、相關(guān)網(wǎng)站、網(wǎng)上討論等教學(xué)功能。導(dǎo)航層為學(xué)生提供知識框架，可為學(xué)生提供信息導(dǎo)航，讓學(xué)生可通過各種超鏈接進行聯(lián)想發(fā)散式學(xué)習(xí)。

屏幕界面結(jié)構(gòu)包括導(dǎo)航欄、次導(dǎo)航欄、教學(xué)內(nèi)容呈現(xiàn)區(qū)三部分。其中導(dǎo)航欄提供章節(jié)目錄、網(wǎng)上資源、聯(lián)機幫助等信息的導(dǎo)航；次導(dǎo)航欄為主導(dǎo)航欄具體內(nèi)容的導(dǎo)航；教學(xué)內(nèi)容呈現(xiàn)區(qū)顯示教學(xué)信息。

網(wǎng)絡(luò)資源的主要交互方式主要有超媒體鏈接、跳轉(zhuǎn)菜單、表單交互，還有按鈕、圖符，等等。

網(wǎng)絡(luò)資源提供的導(dǎo)航策略有：導(dǎo)航欄、目錄導(dǎo)航、超媒體導(dǎo)航、聯(lián)機幫助等；利用瀏覽器記錄學(xué)習(xí)路徑并允許回溯。

3.網(wǎng)絡(luò)教學(xué)的應(yīng)用及效果

3.1網(wǎng)絡(luò)教學(xué)的應(yīng)用

在多媒體網(wǎng)絡(luò)教室的環(huán)境下，典型的網(wǎng)絡(luò)教學(xué)模式有：課堂集中演示教學(xué)、學(xué)生自主學(xué)習(xí)。依據(jù)校本課程自主性原則,《黃河三角洲自然保護區(qū)濕地保護的調(diào)查與研究》適于學(xué)生自主學(xué)習(xí)。在課堂上，學(xué)生在教師的指導(dǎo)下利用網(wǎng)絡(luò)資源自主學(xué)習(xí)相關(guān)知識。如東營鹽生植物資源一課，先向?qū)W生提供當?shù)佧}堿地圖片，提出一系列問題，引導(dǎo)學(xué)生上網(wǎng)探索學(xué)習(xí)有關(guān)“鹽堿地改良開發(fā)利用”的知識，從而認識到了解利用鹽生植物的重要性和緊迫性，進而引入到本節(jié)教材內(nèi)容的學(xué)習(xí)。并鏈接幾個主要相關(guān)網(wǎng)站，讓學(xué)生通過自主學(xué)習(xí)，對鹽生植物的種類、形態(tài)、習(xí)性、利用由淺入深地建構(gòu)概念框架，把對知識的理解逐步引向深入。

3.2.網(wǎng)絡(luò)教學(xué)的效果

首先，網(wǎng)絡(luò)教學(xué)基本能夠滿足《黃河三角洲自然保護區(qū)濕地保護的調(diào)查與研究》的需要?！饵S河三角洲自然保護區(qū)濕地保護的調(diào)查與研究》的重點是黃河三角洲自然保護區(qū)濕地類型、濕地分布、濕地野生動物資源、濕地植被概況、新生濕地植被自然演替規(guī)律等知識。如上所述，網(wǎng)絡(luò)資源能以多媒體方式來呈現(xiàn)這些知識，使之能更易于被學(xué)生所接受。

其次，網(wǎng)絡(luò)教學(xué)符合校本課程教學(xué)原則。自主性原則、開放性原則是在校本課程教學(xué)中應(yīng)遵循的兩個重要原則。網(wǎng)絡(luò)化教學(xué)的核心思想是“自主探究、協(xié)作學(xué)習(xí)”。在網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)中，學(xué)生兼具了主體與主導(dǎo)的雙重身份：在學(xué)習(xí)場所上，打破了課堂中心；在學(xué)習(xí)內(nèi)容上，打破了書本中心，學(xué)生可以在網(wǎng)上隨意瀏覽或下載豐富的課程資源；在學(xué)習(xí)組織形式上，打破了教師中心，教師不再是學(xué)生學(xué)習(xí)活動的主宰者、操縱者，學(xué)生可以自如地選擇適合自己的學(xué)習(xí)方式，真正成為學(xué)習(xí)的主人，所以網(wǎng)絡(luò)教學(xué)符合自主性原則。

基于Web的網(wǎng)絡(luò)教學(xué)具有其它教學(xué)媒體所無法比擬的開放性環(huán)境。首先，全世界的學(xué)習(xí)資源通過Web得到了共享；其次，教師與學(xué)生是在完全開放的教學(xué)環(huán)境中進行教學(xué)活動的。教師可以根據(jù)學(xué)生反饋的學(xué)習(xí)結(jié)果對教學(xué)內(nèi)容進行隨時隨地的修改，使學(xué)生立即得到最新的教材；教學(xué)資料庫是開放的，各個教師都可以把自己完成的網(wǎng)絡(luò)資源加入到數(shù)據(jù)庫中；因為學(xué)習(xí)時間和空間的突破，學(xué)生可以在業(yè)余時間通過上機方式來學(xué)習(xí)未知的知識，甚至可以通過Internet來訪問網(wǎng)站學(xué)習(xí)知識，而不用受到時間和空間的限制，所以網(wǎng)絡(luò)教學(xué)符合開放性原則。

總之，網(wǎng)絡(luò)教學(xué)既能支持學(xué)生的個別化學(xué)習(xí)、滿足學(xué)生個體差異性的需要，又能對協(xié)作學(xué)習(xí)給予適當?shù)闹С?，有利于培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)造性思維；網(wǎng)絡(luò)教學(xué)能夠提高學(xué)生學(xué)習(xí)知識的興趣，調(diào)動學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性、主動性，提高學(xué)習(xí)效率，有助于以直觀的方式促進學(xué)生對《黃河三角洲自然保護區(qū)濕地保護的調(diào)查與研究》概念和原理的意義建構(gòu)。

4.思考與建議

篇（8）

旅游產(chǎn)業(yè)是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一部分，生態(tài)旅游是我國可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，發(fā)展生態(tài)旅游意義重大。說起自然保護區(qū)這樣一個特殊區(qū)域，我們總能將之與旅游聯(lián)系在一起。雖然大自然的環(huán)境在大眾的欣賞下有了更多的意義和價值，但是隨之帶來的破壞性影響卻是無法估量的。這是因為隨著旅游人流量的增加，旅行者帶來的破壞和污染也隨之而來，這就會使整個自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境急劇惡化。面對這樣的突出問題，越來越多的人開始意識到環(huán)境保護的重要性，并進行了適當?shù)墓芾?，并將生態(tài)旅游作為旅游規(guī)劃中的重點，將可持續(xù)發(fā)展作為目標。

一、生態(tài)旅游的意義與價值

生態(tài)旅游按其自身的意思就是對自然環(huán)境進行保護的同時還要維護當?shù)孛癖姷纳钚枨?，兩者合理的搭配，也就是做到自然與人和諧相處。其是依托良好的自然生態(tài)環(huán)境和獨特的人文生態(tài)系統(tǒng)，采取生態(tài)友好方式，開展的生態(tài)體驗、生態(tài)教育、生態(tài)認知并獲得身心愉悅的旅游方式。具有以下幾方面的意義。首先，提供新的融資途徑。生態(tài)旅游是目前國家對自然保護區(qū)旅游進行的新方式，從過去單一的風(fēng)景欣賞到現(xiàn)在規(guī)模式的旅游提供，旅游者在旅游過程中的消費也比較集中，這不僅可以將資金融合集中起來，同時也開創(chuàng)了新的融資途徑，讓旅游業(yè)走向新的時代、新的方向。其次，帶來新的經(jīng)濟增長點。旅游者在旅游過程中，不僅僅只是欣賞風(fēng)景，還有吃、住、行等各方面的需求，人流量的增加勢必會帶來新的經(jīng)濟增長點，所以生態(tài)旅游不僅僅是給旅游者提供了一個更好的環(huán)境，同時還會間接地增加當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟收入，這也是生態(tài)旅游重要的意義。最后，提升新的環(huán)保意識。生態(tài)旅游的發(fā)展，需要的是管理者、旅游者和當?shù)鼐用竦娜脚浜?，各方在維護自己利益的同時還要有相應(yīng)的環(huán)境保護意識。在生態(tài)旅游中，不論是管理者還是旅游者，任何一方都需要做到堅持環(huán)境保護第一的原則。因此，旅游者要樹立生態(tài)意識和重視生態(tài)旅游資源的可持續(xù)利用，提高道德規(guī)范。管理者也要加強對生態(tài)旅游資源的宣傳和教育，擺設(shè)醒目的環(huán)保標識，這樣才能實現(xiàn)生態(tài)旅游資源的永續(xù)利用。

二、自然保護區(qū)生態(tài)旅游管理與可持續(xù)發(fā)展的具體措施

（一）加強生態(tài)旅游規(guī)劃和生態(tài)旅游風(fēng)險評估

在開發(fā)生態(tài)旅游之前一定要做好生態(tài)旅游規(guī)劃，這不僅是當下旅游業(yè)發(fā)展的重要前提，更是整個生態(tài)旅游環(huán)境擴展中實質(zhì)性的目標和需求。要盡量吸引各個利益團體的參與，考慮方方面面的利益關(guān)系和生態(tài)旅游區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。具體的規(guī)劃首先需要有明確的規(guī)定和劃分，并有一些強制性的要求。首先可以對自然保護區(qū)進行適當?shù)膮^(qū)域劃分，有些地區(qū)可以作為建設(shè)開發(fā)區(qū)域，但是對于一些重點保護區(qū)、核心區(qū)就要嚴禁開發(fā)建設(shè)，將之作為重點的保護場所，所以規(guī)劃需要非常的明確，各項內(nèi)容也要準確分布，各個方面都要嚴格要求，嚴格依據(jù)規(guī)劃對生態(tài)旅游區(qū)實施保護。同時，各地的環(huán)境保護要在國家規(guī)定的內(nèi)容中提出具體的實施要點和戰(zhàn)略性的方案，這樣會增強旅游者遵守的力度，保護環(huán)境的效率也會提高。與傳統(tǒng)旅游業(yè)不同，生態(tài)旅游的既定前提是把對環(huán)境的破壞降到最低，然而即使是嚴格控制的生態(tài)旅游活動也會對自然資源造成一定程度的影響，這就要求生態(tài)旅游管理者開展旅游項目建設(shè)時，進行生態(tài)旅游風(fēng)險評估，要將旅游項目建設(shè)對景區(qū)的影響控制在生態(tài)環(huán)境可承受的范圍內(nèi)。

（二）加強生態(tài)意識、生態(tài)保護和生態(tài)道德教育的宣傳

多媒體信息的傳播已經(jīng)成為目前最快捷的信息傳播途徑。目前，旅游者的環(huán)保意識相對薄弱，這與人們與這方面的信息接觸較少有很大的關(guān)系，因此可以在多媒體信息技術(shù)領(lǐng)域中加入相關(guān)環(huán)境保護的內(nèi)容。例如：在旅游過程中如何更好地保護環(huán)境，怎樣清除垃圾等多方面都可以在網(wǎng)絡(luò)中進行相應(yīng)的體現(xiàn)，這樣更能貼近生活，讓人們潛意識里接受環(huán)境保護的概念。除了網(wǎng)絡(luò)上直接的宣傳外，可以對旅游參與者進行當面的宣傳教育。在旅游中，導(dǎo)游可以先宣傳一些環(huán)境保護的內(nèi)容，并進行講解和分析，加深他們對環(huán)境保護的理解，讓大眾意識到環(huán)境保護的重要性和自身的職責(zé)，多一份維護之心。

（三）加強政府引導(dǎo)和生態(tài)旅游的法制建設(shè)

要更好地保護環(huán)境，就需要有一套全面的管理制度。目前，國家雖然有自然環(huán)境保護法，對大自然的環(huán)境及原生動物的保護做了明確的規(guī)定。但目前仍缺少一些明確的實施條例，這使得原生態(tài)的環(huán)境呈下滑狀態(tài)。因此要加強生態(tài)旅游的立法和法律解釋工作，對生態(tài)旅游管理者實施必要的法律教育，讓他們在具體的旅游環(huán)境中，親眼去看，親身去體會旅游者對待環(huán)境的態(tài)度，及時進行糾正和管理，以提升他們保護生態(tài)旅游區(qū)的法制意識。綜合來說，開發(fā)生態(tài)旅游必須有法可依，做到“以法興旅”“以法治旅”，最大限度地降低對生態(tài)環(huán)境的破壞，保證生態(tài)旅游區(qū)的健康發(fā)展。

篇（9）

[中圖分類號]F59199[文獻標識碼]A[文章編號]

2095-3283（2013）04-0105-03

基金項目：遼寧省教育廳人文社會科學(xué)研究一般項目（W2012229）；遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院優(yōu)秀人才支持計劃資助（2012XJYQ01）。

國家海洋公園是由中央政府指定并受法律嚴格保護的具有一個或多個保持自然狀態(tài)或適度開發(fā)的生態(tài)系統(tǒng)和一定面積的地理區(qū)域（主要包括海濱、海灣、海島及其周邊海域等）；該區(qū)域是旨在保護海洋自然生態(tài)系統(tǒng)、海洋礦產(chǎn)蘊藏地以及海洋景觀和歷史文化遺產(chǎn)等，供國民游憩娛樂、科學(xué)研究和環(huán)境教育的特定地域空間。

一、我國國家海洋公園的建設(shè)背景

（一）國際背景分析

美國、加拿大、英國、澳大利亞等許多國家都建立了國家海洋公園，其中澳大利亞大堡礁海洋公園，總面積35萬km2，有效地保護了海洋生態(tài)系統(tǒng)，每年吸引超過200萬世界游客，可為澳大利亞帶來45億美元的收入。在不影響保護目標的前提下，美國的海洋保護區(qū)尤其是國家海岸公園對帶動社會經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的推動作用。據(jù)統(tǒng)計，濱海旅游業(yè)已成為僅次于海洋運輸?shù)拿绹鴩窠?jīng)濟發(fā)展的巨大驅(qū)動力，平均每年有2億人前往海濱休閑度假，為當?shù)厣鐓^(qū)帶來近百億美元的經(jīng)濟效應(yīng)。

（二）國內(nèi)背景分析

我國陸上有眾多國家地質(zhì)公園、國家森林公園、國家礦山公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園等，但直到2011年5月國家海洋局才正式公布首批國家海洋公園，目前我國海洋資源環(huán)境保護的主要形式仍為自然保護區(qū)。我國地大物博，從南至北縱跨熱帶、亞熱帶及溫帶，氣候差異性較大，且擁有32萬km的大陸海岸線和島嶼岸線，320萬km2的廣闊海洋空間上分布著6961個大小島嶼（未含海南島、臺灣島及臺灣地區(qū)224個海島、香港183個海島和澳門的3個海島），還擁有著豐富的海洋資源及各具特色的海洋景觀。

從1956年設(shè)立第一個自然保護區(qū)――廣東鼎湖山國家級自然保護區(qū)，直至今日我國已建立起龐大的自然保護區(qū)體系，據(jù)2009年《中國環(huán)境狀況公報》顯示，截至2009年底，我國共建立各級自然保護區(qū)2541個，總面積約147萬km2，已達到國土總面積的147%，其中國家級自然保護區(qū)319個。

然而，我國對海洋區(qū)域的自然保護重視尚有不足。目前我國僅設(shè)立各類海洋保護區(qū)170處，國家級海洋自然保護區(qū)32處，分別占我國自然保護區(qū)和國家級自然保護區(qū)總量的669%和1003%，其中國家級海洋特別保護區(qū)僅16處，與我國所管轄的海域面積相對照，海洋保護區(qū)的面積僅占112%，有效覆蓋我國典型海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)遠未形成，海洋保護區(qū)的建設(shè)管理工作任重而道遠。

此外，我國的海洋保護區(qū)在分布和類型上還存在明顯的缺陷。在已知的32處國家級保護區(qū)中，以海洋、海岸帶生態(tài)系統(tǒng)以及野生動物為主要保護對象的海洋自然保護區(qū)約占875%，而其他各種類型海洋自然保護區(qū)的總數(shù)之和才占125%。這些已經(jīng)建立的海洋自然保護區(qū)中大多以珊瑚礁、紅樹林、海島以及河口濕地生態(tài)系統(tǒng)中的野生動植物為其主要保護對象，卻忽略了對生物多樣性及非生物資源保護。而且，這些海洋自然保護區(qū)多是陸地自然保護區(qū)向海洋的自然延伸，遠不能代表我國縱跨三個氣候帶的龐大海域生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性以及非生物資源等。同時，國家級海洋自然保護區(qū)選址的聚集現(xiàn)象也不容忽視，在現(xiàn)有的32處國家級海洋自然保護區(qū)中，僅在渤海海域就分布了9個，廣東到海南則分布了10個之多，然而從黃海至東海，包括山東、江蘇、上海、浙江、福建這五個省的一段漫長的海岸線上卻只寥寥分布了13個海洋自然保護區(qū)。目前的這種狀況導(dǎo)致了海洋保護區(qū)的分布不均，促使海洋保護區(qū)重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象較為嚴重。如此一來，原本就緊缺的建設(shè)經(jīng)費變得雪上加霜，更為嚴重的是應(yīng)該被重點保護的海洋資源卻未得到應(yīng)有的重視。

必須指出的是，目前我國的保護區(qū)政策主要關(guān)注當?shù)厣鐓^(qū)生產(chǎn)活動對保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境影響，很少考慮保護區(qū)的建立給社區(qū)帶來的社會經(jīng)濟影響，很多情況下，自然保護區(qū)把生態(tài)保護與資源開發(fā)、游憩娛樂等活動機械地割裂開來，并沒有為解決保護與開發(fā)的矛盾提供更多解決方法，在一定程度上制約了區(qū)域開發(fā)利用優(yōu)勢資源、發(fā)展經(jīng)濟的進程，從而導(dǎo)致保護與開發(fā)的矛盾日益突出，并且影響了當?shù)亟ㄔO(shè)自然保護區(qū)的積極性，進而影響了生態(tài)保護的效果。

此外，在我國現(xiàn)有的208處國家級風(fēng)景名勝區(qū)、710處國家森林公園和182處國家地質(zhì)公園中，陸地類所占比重偏大，而海洋類所占比重甚小。以國家級風(fēng)景名勝區(qū)為例，海濱海島型的只有10個，僅占總量的481%。對海洋區(qū)域缺乏系統(tǒng)地旅游開發(fā)及利用，無法滿足我國旅游業(yè)迅速發(fā)展的需要。值得注意的是，這些國家級重點風(fēng)景名勝區(qū)目前仍是以開展旅游項目為主，而生態(tài)保護功能則嚴重缺失，導(dǎo)致保護與開發(fā)失衡，無法起到對自然生態(tài)系統(tǒng)有效保護與維持等作用。

二、我國國家海洋公園的建設(shè)目的

根據(jù)各種類型保護區(qū)的性質(zhì)差異和管理目的不同，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）將世界各地種類繁多的保護區(qū)歸納為6大類，即：I嚴格的保護區(qū)；II生態(tài)保護和休憩區(qū)；III自然特征保護區(qū)；IV通過活動管理進行保護區(qū)；V陸地及海洋景觀保護和休憩區(qū)；VI生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)利用區(qū)等。從保護區(qū)的分類不難看出：不同的保護區(qū)類型有不同的管理目標，有的以自然生態(tài)系統(tǒng)保護為主，如Ia/Ib/IV/VI類保護區(qū)；有的則結(jié)合公眾的游憩娛樂活動進行保護，如II/III/V類保護區(qū)（見表1）。

在IUCN分類體系中，前面所述的風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護區(qū)基本上屬于I、IV以及V類。這些保護形式在生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的目標上常常無法得以協(xié)調(diào)。鑒于此，應(yīng)統(tǒng)籌現(xiàn)有的自然保護區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)兩大體系，在借鑒國際相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立中國的國家海洋公園體系，把生態(tài)環(huán)境保護和資源利用完美地結(jié)合起來，走出一條可持續(xù)利用海洋的新路。通過比較國家海洋公園、風(fēng)景名勝區(qū)以及自然保護區(qū)三者之間的關(guān)系（圖1），可以發(fā)現(xiàn)，我國建立集保護和開發(fā)于一體的國家海洋公園體系具有很強的現(xiàn)實意義，是未來我國海洋保護區(qū)發(fā)展的一個重要方向。

圖1國家海洋公園、風(fēng)景名勝區(qū)以及

自然保護區(qū)三者之間的關(guān)系

海洋生態(tài)文明建設(shè)作為全民族生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，不僅關(guān)系到海洋事業(yè)的健康發(fā)展，更是實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。我國正處在“加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”的最關(guān)鍵階段，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》別指出：“科學(xué)規(guī)劃海洋經(jīng)濟發(fā)展，合理開發(fā)利用海洋資源，積極發(fā)展濱海旅游。制定實施海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，優(yōu)化海洋經(jīng)濟空間布局。加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善海洋管理體制。強化海域和海島管理，推進海島保護利用，扶持邊遠海島發(fā)展。統(tǒng)籌海洋環(huán)境保護與陸源污染防治，加強海洋生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)。控制近海資源過度開發(fā)，完善海洋防災(zāi)減災(zāi)體系，完善涉海法律法規(guī)和政策，加大海洋執(zhí)法力度，維護海洋資源開發(fā)秩序。保障海上運輸通道安全，維護我國海洋權(quán)益。”

《中華人民共和國海島保護法》中明確規(guī)定：“國務(wù)院、國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府，根據(jù)海島自然資源、自然景觀以及歷史、人文遺跡保護的需要，對具有特殊保護價值的海島及其周邊海域，依法批準設(shè)立海洋自然保護區(qū)或者海洋特別保護區(qū)?！?/p>

國家海洋局的《海洋保護區(qū)宣言》中也特別指出：“繼續(xù)大力推進海洋保護區(qū)建設(shè)，努力實現(xiàn)到2015年和2020年分別使海洋保護區(qū)面積達到我國管轄海域面積的3%和5%的規(guī)劃目標；建立起類型多樣、布局合理、功能完善、管理有力、保護有效的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，使我國重要海洋生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危物種、海洋自然歷史遺跡和自然景觀得到有效保護；將繼續(xù)以人類的智慧善待海洋，以人類的情感關(guān)愛海洋，全力構(gòu)建海洋生態(tài)文明，永葆藍色世界生生不息?！?/p>

2010年頒布的《海洋特別保護區(qū)管理辦法》中進一步指出：“根據(jù)海洋特別保護區(qū)的地理區(qū)位、資源環(huán)境狀況、海洋開發(fā)利用現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，海洋特別保護區(qū)可以分為海洋特殊地理條件保護區(qū)、海洋生態(tài)保護區(qū)、海洋公園、海洋資源保護區(qū)等類型。為保護海洋生態(tài)與歷史文化價值，發(fā)揮其生態(tài)旅游功能，在特殊海洋生態(tài)景觀、歷史文化遺跡、獨特地質(zhì)地貌景觀及其周邊海域建立海洋公園。”

三、我國國家海洋公園的建設(shè)現(xiàn)狀

自2011年5月19日國家海洋局公布首批國家級海洋公園名單以來，2013年1月7日國家海洋局又批準建立了一批國家級海洋公園，截至目前，我國已有國家級海洋公園18處，分別是：廣東海陵島國家級海洋公園、廣東特呈島國家級海洋公園、廣西欽州茅尾海國家級海洋公園、福建廈門國家級海洋公園、江蘇連云港海洲灣國家級海洋公園、山東劉公島國家級海洋公園、山東日照國家級海洋公園、江蘇海門蠣蚜山國家級海洋公園、山東山國家級海洋公園、山東長島國家級海洋公園、江蘇小洋口國家級海洋公園、浙江洞頭國家級海洋公園、福建?，幜袓u國家級海洋公園、福建長樂國家級海洋公園、福建湄洲島國家級海洋公園、福建城洲島國家級海洋公園、廣東雷州烏石國家級海洋公園、廣西潿洲島珊瑚礁國家級海洋公園。此外，浙江漁山列島國家級海洋特別保護區(qū)加掛國家級海洋公園牌子。至此，我國的國家海洋公園體系已初步建成，成為了我國海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，將為建設(shè)海洋強國、打造美麗海洋做出積極貢獻。

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[9]丘君，李明杰我國海洋自然保護區(qū)面臨的主要問題及對策[J]海洋開發(fā)與管理，2005（4）：30-35

篇（10）

    用對比法比較基本概念,有利于學(xué)生準確掌握概念,尤其是區(qū)分相似概念的外延。如比較原生質(zhì)與原生質(zhì)層,讓學(xué)生了解原生質(zhì)適用于真核細胞,而原生質(zhì)層只適用于有液泡的植物細胞。比較外呼吸與內(nèi)呼吸,要強調(diào)兩者都包括一次氣體交換,“肺通氣+肺換氣=外呼吸”,“組織里的氣體交換+氧的利用=內(nèi)呼吸”,而氧的利用為內(nèi)呼吸的本質(zhì)。講解種內(nèi)關(guān)系與種間關(guān)系時,要比較種內(nèi)斗爭、競爭和捕食。玉米苗不宜種的過密為種內(nèi)斗爭,玉米苗與雜草的關(guān)系為競爭,昆蟲取食玉米為捕食。通過比較讓學(xué)生得出:競爭與捕食的關(guān)鍵是種間關(guān)系。

    2、不同章節(jié)中相關(guān)知識的比較

    溫故而知新,比較不同章節(jié)中的相關(guān)知識,便于理解《生物》教材中的內(nèi)在聯(lián)系,通過新舊對比,對掌握新知識有良好的促進作用。例如,由核苷、核苷酸的復(fù)習(xí)入手,自然引入ATP的結(jié)構(gòu),不僅復(fù)習(xí)了舊知識,也便于理解直接能源ATP的結(jié)構(gòu)和功能。由呼吸作用導(dǎo)入能量代謝,便于理解呼吸作用與能量釋放的關(guān)系,進而理解呼吸作用分解有機物,釋放能量的基本內(nèi)涵。

    比較有絲分裂與減數(shù)第二次分裂,便于學(xué)生理解同源染色體的聯(lián)會與減半是減數(shù)分裂的本質(zhì)。由聯(lián)會方式復(fù)習(xí),可引出基因的自由組合規(guī)律。由自然選擇學(xué)說可引到種內(nèi)斗爭、種間斗爭及生存斗爭對物種繁衍的積極作用。

    3、不同學(xué)科中相關(guān)知識的比較比較

    不同學(xué)科中的相關(guān)知識,能拓寬學(xué)生的知識面,促進相關(guān)知識的正遷移。

篇（11）

【中圖分類號】C911 【文獻標識碼】A

自然保護區(qū)已經(jīng)成為環(huán)境保護與資源管理的最有效形式，我國的自然保護區(qū)經(jīng)歷了半個多世紀的建設(shè)和發(fā)展，取得了豐碩的成果。截至2014年底，中國共建立自然保護區(qū)2729個，占國土面積的15%，超過12%的世界平均水平。自然保護區(qū)發(fā)展壯大的同時也導(dǎo)致問題叢生，其中一個突出的問題就是自然保護區(qū)管理與區(qū)內(nèi)社區(qū)發(fā)展之間的矛盾沖突。保護區(qū)建立后，為搶救資源限制當?shù)鼐用駥Y源的破壞活動，甚至要改變居民傳統(tǒng)的“靠山吃山，靠水吃水”的生計方式，從而導(dǎo)致了自然保護區(qū)的政策性保護原則與區(qū)內(nèi)社區(qū)居民的傳統(tǒng)發(fā)展方式之間產(chǎn)生矛盾。另外，以搶救資源為目的而建立的自然保護區(qū)一直以來實行的是自上而下的管理政策，靠政府命令實行保護管理。這種傳統(tǒng)的管理體制更多考慮的是資源的保護和可持續(xù)性發(fā)展，并未更多考慮到居民的利益和訴求。因此，如何解決自然保護與社區(qū)發(fā)展之間的關(guān)系成為自然保護區(qū)管理者和研究者面前的一個重要課題。由此社區(qū)參與理念逐漸走進學(xué)者的視野，并在各級各類保護區(qū)管理中開始了初期的實踐。

“社區(qū)參與”這一概念來源于社會科學(xué)領(lǐng)域，目前被很多學(xué)科拿來使用。自然保護區(qū)學(xué)領(lǐng)域的社區(qū)參與指自然保護區(qū)內(nèi)或自然保護區(qū)周邊社區(qū)與保護區(qū)一起共同參與保護區(qū)資源的管理和保護，從而使自然保護區(qū)的自然資源得以合理的開發(fā)、利用和保護區(qū)的生物多樣性得以保護，并促使社區(qū)居民的生活水平得以提高。也就是說自然保護區(qū)的社區(qū)參與包括兩方面的內(nèi)容，一是保護區(qū)與社區(qū)共同參與資源和生物多樣性保護的決策、管理和監(jiān)督，保證資源的有效保護；二是社區(qū)在參與保護資源管護的過程中，與保護區(qū)共創(chuàng)成果、共享利益。

在我國，自然保護區(qū)社區(qū)參與是個舶來品，是通過國際環(huán)保組織對我國的援助項目而引入的。1995年8月GEF（全球環(huán)境組織）中國自然保護區(qū)管理項目正式啟動，社區(qū)共管是其中的重要內(nèi)容之一，在10個保護區(qū)開展社區(qū)共管項目，從此開始了中國自然保護區(qū)社區(qū)參與的新時期。通過多年社區(qū)共管項目的實施，社區(qū)參與方法已經(jīng)被普遍認為是自然保護區(qū)協(xié)調(diào)自然資源保護與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑。但關(guān)于保護區(qū)內(nèi)社區(qū)參與從理論到實踐目前都還處于探索階段，多數(shù)保護區(qū)內(nèi)的社區(qū)參與存在著嚴重不足的現(xiàn)狀，具體表現(xiàn)為參與意愿不高、參與行為不多、參與深度不夠、參與持續(xù)性不足等①。文章則主要針對社區(qū)參與嚴重不足的現(xiàn)實困境做具體分析。

自然保護區(qū)社區(qū)參與的現(xiàn)實困境

社區(qū)參與制度困境。制度化保障是社區(qū)參與保護區(qū)的管理和建設(shè)工作的前提和基礎(chǔ)。我國對社區(qū)參與自然保護區(qū)建設(shè)和管理已有相關(guān)制度規(guī)定。如，《憲法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！薄蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》（1994）中第五條規(guī)定：建設(shè)和管理自然保護區(qū)，應(yīng)當妥善處理與當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的關(guān)系。第七條第二款規(guī)定：一切單位和個人都有保護自然環(huán)境和自然資源的義務(wù)，并有權(quán)對破壞、侵占自然保護區(qū)的單位和個人進行檢舉、控告等。

這些制度在一定程度上為自然保護區(qū)內(nèi)居民的社區(qū)參與提供了合法渠道，并初步形成了社區(qū)參與的良好制度環(huán)境②，但這并不能說目前我國社區(qū)參與保護區(qū)的制度化渠道已經(jīng)暢通無阻，社區(qū)居民在實際參與保護區(qū)工作的過程中還存在相當大的制度困境。

第一，現(xiàn)有社區(qū)參與制度不完善。中央政府制定的關(guān)于社區(qū)參與保護區(qū)的相關(guān)制度和政策，多是屬于綱領(lǐng)性的、指導(dǎo)性的規(guī)定。而在地方，自然保護區(qū)也依照自然保護區(qū)管理相關(guān)規(guī)定和對自然保護區(qū)進行評價的相關(guān)條件，都在各自的管理綱要或者管理規(guī)劃中，規(guī)定了保護區(qū)的管理要實行社區(qū)共管。但這些也均為綱領(lǐng)性的表述，缺少具體的制度規(guī)定。具體表現(xiàn)為：首先，關(guān)于居民參與的具體權(quán)利沒有明確的規(guī)定，如對于環(huán)境保護的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等；其次，關(guān)于居民參與保護的方式和方法、形式和途徑等內(nèi)容同樣沒有具體規(guī)定；最后，對于妨礙社區(qū)參與保護的個人和單位沒有具體的制裁措施。這些問題直接導(dǎo)致社區(qū)參與的制度保障力度不夠。

自然保護區(qū)管理領(lǐng)域目前依然堅持傳統(tǒng)的管理制度，沒有適當?shù)姆謾?quán)或賦權(quán)給社區(qū)。一定程度的賦權(quán)給社區(qū)是社區(qū)參與的最有力保障。讓社區(qū)能在決策、管理、評價上有自己的話語權(quán)，是提高參與積極性的最根本保障。制度上沒有賦予社區(qū)足夠的權(quán)力，正是我國目前社區(qū)參與法律制度不完善之所在。

第二，現(xiàn)有社區(qū)參與制度在實踐中存在困境。現(xiàn)實中，由于制度保障的不完善導(dǎo)致社區(qū)參與機制不健全。居民在參與保護、管理和監(jiān)督過程中存在權(quán)力不明，機制不暢的問題。無論是自上而下還是自下而上都難以形成暢通的參與渠道。因此，居民的參與機會自然受限。

實踐中，保護區(qū)管理機構(gòu)的管理理念難以轉(zhuǎn)變，依然是自上而下的政府型管理者。參與制度的不完善，公眾參與權(quán)力的不明確，不僅導(dǎo)致老百姓對參與的漠視，同時也導(dǎo)致管理機構(gòu)對參與的忽略。參與式管理不僅是一種新的管理理念，更是一種新的管理方式，要求管理者放下姿態(tài)邀請公眾的參與。而從目前的現(xiàn)實情況看，無論在制度制定還是實際管理上，都沒有充分重視原有資源使用者在資源保護和管理中的價值及作用。有時甚至將他們視為破壞資源的對象，嚴加管理。

組織困境。社區(qū)居民參與保護區(qū)的保護工作目前依然是以居民個體的分散參與形式為主的。從世界范圍內(nèi)的社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗來看，如果以一定的組織為依托而進行的社區(qū)參與則相對更有成效，也會更加便捷。

其一，自然保護區(qū)內(nèi)社區(qū)自治組織發(fā)育不良。我國多數(shù)自然保護區(qū)所處的地理位置偏僻，保護區(qū)內(nèi)的社區(qū)普遍為農(nóng)村社區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展落后，思想觀念傳統(tǒng)封閉。社區(qū)內(nèi)能夠進入公共領(lǐng)域，涉及到公共利益的事務(wù)相對較少，而且一旦有公共事務(wù)，也會依靠家庭或家族的力量來解決。社區(qū)的自治組織發(fā)育不良，社區(qū)居民參與公共事務(wù)的途徑非常有限。社區(qū)的自治組織目前處于極不完善的狀態(tài)。從數(shù)量上看，自治組織數(shù)量少，規(guī)模也很小。從質(zhì)量上看，自治組織形式單一，服務(wù)能力有限，解決組織成員實際問題的力量不足。

其二，村委會的權(quán)威在下降。在農(nóng)村社區(qū)村委會是普遍存在的一個最基本的社會組織，是村民民主自治組織，負責(zé)農(nóng)村社會各種事務(wù)，為村民提供管理、教育和服務(wù)等活動。然而村委會在村民心中的權(quán)威性在降低③。多數(shù)村委會在自治性和行政性之間的博弈中，更多表現(xiàn)出其行政性的特點。其對政府的依賴性大，獨立性小，受上級政府的制約性強，自治的功能相對被弱化。這和我國目前所有的民間自治組織面臨的困境是相似的。自治組織逐漸成為一級行政單位，組織領(lǐng)導(dǎo)者亦官亦民的特殊身份使其處境尷尬而無力。村民通過村委會參與的公共事務(wù)的內(nèi)容少、層次低。被動參與多，主動參與少。參與基本來自領(lǐng)導(dǎo)的壓力或從眾心理，自覺自愿的參與很少。

文化困境。在分析國內(nèi)社區(qū)參與的困境時，一些學(xué)者認為，追根溯源有其文化方面的原因。讓社區(qū)參與保護區(qū)的保護工作，這樣的管理形式、管理理念來自于西方，來源于蘊含著民主、分權(quán)文化氛圍的地域。而將其移植到中國，必然面臨東西文化上的沖突。

一是居民的主體意識和公共精神淡薄。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革而產(chǎn)生的政治改革使農(nóng)民基層組織的功能弱化，鄉(xiāng)村自治組織由于缺乏人力、財力和制度等方面的支持而權(quán)威下降，由此，導(dǎo)致維系農(nóng)村社會的物質(zhì)和精神紐帶逐漸松弛，農(nóng)村社會的“原子化”、“碎片化”④更加嚴重，農(nóng)民的集體意識、合作精神越來越淡化。面對社區(qū)公共事務(wù)很少有人會以一個公民的立場去關(guān)心和參與。保護區(qū)內(nèi)社區(qū)基本是這樣的農(nóng)村社區(qū)，居民的文化意識與上述狀態(tài)并無二致。

二是傳統(tǒng)行政文化的消極思想仍在。管理者頭腦中的“治民”思想嚴重，在其心中“維穩(wěn)”是第一位的。社區(qū)參與只是維穩(wěn)的手段，而并沒有真正希望在公平、民主原則下的實現(xiàn)社區(qū)共管。一些官員甚至認為，社區(qū)的廣泛參與會擾亂原有的管理秩序，破壞管理部門原有的掌控，增加工作難度。另外，管理者管理工作中的形式主義、面子工程泛濫，導(dǎo)致社區(qū)參與往往流于形式。一方面，當管理機構(gòu)有共管項目時，希望吸納社區(qū)居民參與其中，但居民往往對形式主義的事情已經(jīng)看透，不愿參與。另一方面，當居民真正想要參與保護區(qū)的保護工作時，提出意見無人采納，參與保護工作又缺乏途徑和渠道。

居民自身素質(zhì)困境。居民的自身素質(zhì)困境主要指居民在社區(qū)參與過程中，因個人的能力和心理因素的阻礙而對社區(qū)參與行為的限制。一方面是居民個人參與能力的限制。參與能力是影響參與程度和參與效果的一個重要性因素。社區(qū)居民的參與能力包括了居民的教育文化水平、參與公共事務(wù)的知識與技能的掌握、利益表達、溝通協(xié)調(diào)、合作協(xié)商談判的能力等。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)保護區(qū)內(nèi)社區(qū)居民的文化程度普遍為初中水平。由于居民文化水平的限制，公共知識匱乏導(dǎo)致社區(qū)參與中經(jīng)常是隨波逐流、人云亦云的被動參與形式。而當自身利益受到直接侵害時，也難以形成理性的意見表達和有序的參與，經(jīng)常是集體上訪、圍攻管理機構(gòu)甚至是暴力相對等非理性的意氣用事，這種參與的結(jié)果當然是一敗涂地。而這種結(jié)果會極大地降低日后對公共事務(wù)的參與態(tài)度，由此形成惡性循環(huán)。

另一方面是“搭便車”心理限制了居民的社區(qū)參與。礙于前面所討論的自然保護區(qū)社區(qū)居民公共精神缺乏和參與能力不足的問題，導(dǎo)致很多居民在實際對公共事務(wù)的參與中存在搭便車的心理。當面對環(huán)境保護這樣的公益事情時，大家都覺得保護當然重要，環(huán)境好了生活質(zhì)量也會變高，但自己卻不想主動參與。當然，這也和自然保護區(qū)的共管活動沒有過多地讓社區(qū)居民感受到實際的經(jīng)濟利益有關(guān)。

加大自然保護區(qū)社區(qū)參與的對策研究

完善自然保護區(qū)社區(qū)參與的制度保障體系。首先，完善社區(qū)參與權(quán)力的立法。在法律的層面明確自然保護區(qū)社區(qū)參與的相關(guān)內(nèi)容，是社區(qū)參與保護區(qū)工作的最根本保障。通過對前人研究的總結(jié)和本人實踐中的思考認為，明確公眾知情權(quán)、參與決策權(quán)和參與監(jiān)督權(quán)是社區(qū)參與保護區(qū)管理和建設(shè)制度化的最基本要求。

其次，完善社區(qū)共管制度并實現(xiàn)法制化。在制度上完善社區(qū)共管體制，讓社區(qū)共管成為自然保護區(qū)與社區(qū)之間常態(tài)化的合作?？梢钥紤]在國家法律層面要對社區(qū)共管制度進行相應(yīng)的宏觀規(guī)定，如在《環(huán)境保護法》和《自然保護區(qū)管理條例》中應(yīng)對社區(qū)共管的對象、內(nèi)容、原則以及政府對于自然保護區(qū)開展共管活動的評價標準等內(nèi)容進行相應(yīng)的規(guī)定⑤，以使地方相關(guān)法律法規(guī)的制定和具體共管辦法的規(guī)定有法可依、有章可循。在各自然保護區(qū)根據(jù)自身的保護區(qū)類型和保護區(qū)內(nèi)的生態(tài)資源狀況、社區(qū)狀況來制定適合自身開展社區(qū)共管的相關(guān)制度。制度涉及的內(nèi)容應(yīng)該比國家級法律法規(guī)更加具體，應(yīng)用型和操作性更強，并且能夠按照制度規(guī)定制定計劃、開展實施。

最后，完善生態(tài)補償機制。要提高自然保護區(qū)內(nèi)資源的可持續(xù)發(fā)展，必須建立完善的生態(tài)補償機制。完善的生態(tài)補償機制應(yīng)該讓生態(tài)價值和經(jīng)濟價值相結(jié)合，把環(huán)境目標和社區(qū)發(fā)展目標相結(jié)合。⑥生態(tài)補償從社區(qū)廣大居民的最根本利益出發(fā)，讓居民能真正從生態(tài)保護中獲利。并且這些利益不僅可以是直接的經(jīng)濟利益，還可以是間接的長遠利益。因此，生態(tài)補償?shù)男问揭鄻踊l(fā)展，如技術(shù)培訓(xùn)、增加就業(yè)、發(fā)展生態(tài)旅游、賦權(quán)給社區(qū)、給予貸款優(yōu)惠等形式。總之，從社區(qū)的實際出發(fā)，探索多樣化的補償方式，讓社區(qū)居民真正意識到生態(tài)保護的價值，提高生態(tài)保護的積極性。

建設(shè)參與型鄉(xiāng)村社區(qū)文化。一方面，開展鄉(xiāng)村的公民意識教育。培養(yǎng)自然保護區(qū)內(nèi)社區(qū)居民的參與文化是擴大社區(qū)參與的一個重要前提和基礎(chǔ)。政府應(yīng)通過包括學(xué)校教育、社會教育在內(nèi)的各種教育形式來對鄉(xiāng)村社會各個年齡段的居民進行公民意識教育。尤其是青年學(xué)生群體，他們的接受速度快、時代性強，是改變農(nóng)村社會文化的主要力量。通過教育的力量普及公共事務(wù)的知識和公共事務(wù)的參與技巧，培養(yǎng)公眾的參與意識和責(zé)任意識。從而，讓公民意識、公告精神植根于農(nóng)民心中，并逐漸形成思維慣性，進而指引行動。

另一方面，摒棄傳統(tǒng)行政文化中的消極思想。自然保護區(qū)管理機構(gòu)也要改變管理理念，對社區(qū)不能只是一味的管理和監(jiān)控，應(yīng)認識到吸納社會多方利益群體共同參與到保護區(qū)工作中來的重要性和必要性。要對管理人員進行文化教育，改變他們對公眾參與的排斥心理和恐慌心理，通過宣傳教育，向他們傳遞參與理念和服務(wù)理念，讓平等、自由、民主的觀念深入到他們心中，逐漸從心理上接受多元治理的管理方式；行為上鼓勵公眾進行參與，使其成為參與式管理體制構(gòu)建中的積極力量。

培育自然保護區(qū)社區(qū)參與主體。其一是參與個體的培育。從主觀能力和客觀能力兩個角度進行參與個體的培養(yǎng)，培養(yǎng)參與主體的主觀能力就是要提高社區(qū)公眾對環(huán)境保護這項公益事業(yè)的認知、情感和態(tài)度。而提高參與主體的文化教育水平是培養(yǎng)客觀能力的前提。在普及九年義務(wù)教育的同時，注重發(fā)展農(nóng)村教育的地域性和特殊性，培養(yǎng)農(nóng)村學(xué)生具備農(nóng)村生活的實際技能。在農(nóng)村教育中也要重視素質(zhì)教育，培養(yǎng)學(xué)生表達能力、組織能力和溝通能力等。

其二是社會組織的培育與完善。對基層環(huán)保組織的培育可以從兩方面入手：一方面，吸引國內(nèi)和國際一些大的環(huán)保組織關(guān)注當?shù)氐沫h(huán)保事務(wù)，幫助當?shù)毓妳⑴c環(huán)保事業(yè)，讓公眾從組織化的參與過程中會逐漸感受公共參與的規(guī)則和參與公共事務(wù)的技巧，從而提高社區(qū)參與的能力。另一方面，在當?shù)嘏嘤胤缴鐣M織，組織公眾參與包括環(huán)保在內(nèi)的公共事務(wù)。排除公眾個體參與過程中的弊端，增強公眾參與的力量。

（作者單位：東北林業(yè)大學(xué)；本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金項目階段性成果，項目編號：2572014BC30）

【注釋】

①張艷：“烏蘇里江沿江多個自然保護區(qū)社區(qū)參與狀況研究”，《生態(tài)經(jīng)濟》，2014年第4期，第158～160頁。

②李明華，張經(jīng)輝：“自然保護區(qū)公眾參與制度研究”，《全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集》，北京，2006年，第760～766頁。

③楊敏：“公民參與、群眾參與與社區(qū)參與”，《社會》，2005年第5期，第78～96頁。

④王春光：《中國農(nóng)村社會變遷》，昆明：云南人民出版社，1996年，第67～82頁。