緒論：寫作既是個(gè)人情感的抒發(fā)，也是對(duì)學(xué)術(shù)真理的探索，歡迎閱讀由發(fā)表云整理的11篇公共管理的性質(zhì)范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發(fā)。

篇（1）

一、行政委托在公共管理領(lǐng)域正當(dāng)性基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

（一）相關(guān)幾種學(xué)說依據(jù)

1．公共選擇理論學(xué)說：該理論主要是利用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行分析政府的行政管理活動(dòng)?；跒榍蟮米畲笮б娴慕?jīng)濟(jì)人的假設(shè)，公共選擇理論學(xué)派提出應(yīng)在政府以及政府的整個(gè)政治通知范圍引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。并建議將利潤分享機(jī)制引進(jìn)政府，對(duì)于節(jié)省出來的成本歸入財(cái)政節(jié)余，賦予官僚機(jī)構(gòu)一些的自主選擇權(quán)。這就是一種在政府中引入企業(yè)運(yùn)營方式的模式，參照競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來規(guī)劃政府行為方式的做法。2．新公共管理理論學(xué)說：新公共管理理論成為支撐現(xiàn)代國外公共進(jìn)行行政方面改革的主要理論基礎(chǔ)，并產(chǎn)生了較大的影響。其認(rèn)為私營部門和公共部門在管理上并無本質(zhì)上的差異，私營部門的管理模式仍然可應(yīng)用于公共部門。政府一方面應(yīng)逐步退出一些諸如經(jīng)濟(jì)的社會(huì)領(lǐng)域，促使社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體依照司法進(jìn)行活動(dòng)；其次，政府在調(diào)控過程中，應(yīng)提出如何以私法方式來進(jìn)行某些公共管理服務(wù)。3．企業(yè)型政府理論學(xué)說：該學(xué)說是結(jié)合了一些企業(yè)家在其經(jīng)營中所采用的重質(zhì)量、效率、力求完美服務(wù)與善待消費(fèi)者的精神加之企業(yè)中廣泛采用的科學(xué)管理策略，創(chuàng)新和改革政府管理的方式，從而使得政府充滿活力和更加有效率。“傳統(tǒng)的政府本能地會(huì)選擇第一個(gè)方法”，“但這種本能的行為只會(huì)更多地導(dǎo)致失敗、合并機(jī)構(gòu)和集中控制只能產(chǎn)生更多的浪費(fèi)”。所以，主張以企業(yè)家精神改革政府并堅(jiān)信新企業(yè)型政府模式必然會(huì)替代傳統(tǒng)的政府模式。4．治理理論學(xué)說：治理理論于上世紀(jì)90年代產(chǎn)生并興盛，為西方一些國家的公共服務(wù)市場(chǎng)化的改革提供了理論基礎(chǔ)。該學(xué)說認(rèn)為政府并不是唯一的治理主體，管理的主體既可是公共機(jī)構(gòu)亦可是私人機(jī)構(gòu)，甚至包含公私之間的合作。該理論的核心觀點(diǎn)是建議通過協(xié)商、合作、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等方式以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公共領(lǐng)域的管理?！爸卫砝碚撌怯泄餐哪繕?biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定要求依靠強(qiáng)制力量要求別人服從。它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制?！苯y(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或者是以新的方法來統(tǒng)治社會(huì)。

（二）現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

1．長(zhǎng)效治理機(jī)制不強(qiáng)：城市管理部門在很多方面存在著很難徹底解決的問題。因?yàn)槌枪軋?zhí)法需要面對(duì)的對(duì)象具有特殊性，其多在社會(huì)底層生活，缺乏基本生活保障，從事無證經(jīng)營小商小販或者是無處可歸的流浪人員，這些執(zhí)法對(duì)象具有流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)。城管執(zhí)法過程費(fèi)時(shí)費(fèi)力，且收效甚微，諸如此類現(xiàn)象很難以得到根治。2．城市綜合執(zhí)法范圍越來越廣，行政事務(wù)增加：較少的人員編制不能滿足廣大區(qū)域以及眾多執(zhí)法任務(wù)的要求。城市管理執(zhí)法人員要承擔(dān)著市容環(huán)境衛(wèi)生整治、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場(chǎng)管理、城市河湖管理等多項(xiàng)職責(zé)。

二、我國行政委托在公共管理領(lǐng)域的現(xiàn)狀分析

（一）城管外包的合法性遭質(zhì)疑

很多民眾認(rèn)為將執(zhí)法權(quán)外包給承包公司，不符合法律規(guī)定，外包公司并沒有執(zhí)法依據(jù)。外包公司因?yàn)槠洳⒉痪哂行姓黧w的資格，且和政府的關(guān)系是行政委托而非授權(quán)，執(zhí)法權(quán)缺失，也因此得不到民眾的認(rèn)可。

（二）暴力執(zhí)法、暴力抗法事件頻發(fā)

城管服務(wù)外包的一部分是為了緩解城管執(zhí)法對(duì)象與執(zhí)法部門之間的沖突矛盾，推行柔性執(zhí)法。但是結(jié)果并未如人所愿。一些城市的城管業(yè)務(wù)外包并沒有解決暴力執(zhí)法、暴力抗法事件頻發(fā)的問題，也沒有改善城管人員暴力執(zhí)法的形象，暴力現(xiàn)象仍有發(fā)生。

（三）外包公司執(zhí)行效率低

城管服務(wù)外包因?yàn)槌邪緹o實(shí)施行政處罰的權(quán)力，所以在其員工管理的過程中，行政權(quán)力僅限于上前進(jìn)行勸阻。占道違法經(jīng)營的小攤販或其他街道上違規(guī)的人員不聽從勸阻，承包公司的巡查人員也無沒收其東西、扣留或?qū)λ麄冞M(jìn)行處罰的權(quán)力。

（四）城管服務(wù)外包公司服務(wù)不規(guī)范

外包公司在服務(wù)過程中存在許多不規(guī)范之處。第一，隨意著裝。第二，缺乏身份證明。第三，服務(wù)程序并不規(guī)范。第四，超越服務(wù)權(quán)限進(jìn)行管理，而且經(jīng)常發(fā)生外包公司人員沒收攤販東西，與服務(wù)對(duì)象發(fā)生暴力沖突事件。

（五）后續(xù)維權(quán)存在問題

在我國的《國家賠償法》中，“受行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行使行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利造成損害的，委托機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”。這樣就存在三個(gè)問題：第一，受委托人如果行使職權(quán)超出了委托權(quán)限時(shí)，那么法律責(zé)任如何承擔(dān)行為效果如何歸屬？受委托人是不是應(yīng)承擔(dān)責(zé)任？應(yīng)承擔(dān)何種性質(zhì)的責(zé)任以及如何承擔(dān)其應(yīng)負(fù)的責(zé)任？如果是將受委托人作為被告借由行政訴訟進(jìn)行行政賠償責(zé)任的追責(zé)，就會(huì)面臨這樣的困境——受委托人在其受委托的范圍內(nèi)行使其權(quán)力并不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，也不具有獨(dú)立的法律人格。但當(dāng)其超越權(quán)限行使時(shí)卻具有了作為行政主體的資格。且因?yàn)槭芪腥诵惺孤殭?quán)產(chǎn)生是典型的公法關(guān)系，故通過民事訴訟來追究受委托人的責(zé)任，要求賠償顯然行不通。第二，若委托的行政主體承擔(dān)了受委托人行使權(quán)力造成的全部行為后果（包括諸如賠償責(zé)任在內(nèi)），那受委托人在存在其行使權(quán)力存在違法或者過錯(cuò)的情況下，應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任及其應(yīng)如何追究受委托人的責(zé)任？這在我國立法上并沒有明確的規(guī)定。第三，承包公司的人員權(quán)利保障問題。接受委托的公司人員在提供管理服務(wù)過程中如果出現(xiàn)損害，甚至傷亡情況，賠償?shù)姆桨负娃k法應(yīng)當(dāng)如何確定，目前仍然不明確。

三、行政委托的界限與規(guī)制

（一）合法原則

1．法律優(yōu)先原則：在有法律規(guī)定的情況下，必須依照法律規(guī)定；鑒于行政委托專門立法較少，在增加新的立法之前，應(yīng)遵守下位法不違反上位法規(guī)定的要求。2．法律保留原則：該原則是憲法規(guī)定的有關(guān)對(duì)人民基本權(quán)利加以限制等專屬立法，必須要由立法機(jī)關(guān)經(jīng)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不可代為規(guī)定。且行政機(jī)關(guān)若要實(shí)施行政行為必須得到法律授權(quán)，否則合法性將會(huì)受到質(zhì)疑。

（二）權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則

從行政委托開始到委托職權(quán)完成的全過程中，都應(yīng)遵守權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)始終為自身職權(quán)內(nèi)的事務(wù)負(fù)責(zé)。無論是不是委托給其他組織或者個(gè)人實(shí)施，都應(yīng)承擔(dān)其相應(yīng)的法律責(zé)任。如此一來，一則保證行政機(jī)關(guān)不會(huì)出于自身的懈怠將職權(quán)隨意委托，二來，也可督促行政機(jī)關(guān)行使對(duì)委托職權(quán)的行使?fàn)顩r進(jìn)行控制和監(jiān)督，保障職權(quán)行使的正當(dāng)性與合法性。

（三）禁止再委托原則

行政機(jī)關(guān)職權(quán)委托給符合條件的組織或個(gè)人，是現(xiàn)實(shí)狀況所需要，組織和個(gè)人能夠成為被委托方，正是因?yàn)槠浞戏ǘl件，能夠承擔(dān)一定的權(quán)力，實(shí)施任務(wù)。再委托，一方面會(huì)導(dǎo)致行政管理權(quán)威性的喪失；另一方面，組織和個(gè)人也沒有足夠的能力再對(duì)受委托對(duì)象進(jìn)行審查監(jiān)督。

四、對(duì)公共管理領(lǐng)域行政委托的規(guī)制

程序的設(shè)計(jì)對(duì)實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利至關(guān)重要。由于我國目前并沒有制定《行政程序法》，對(duì)公共管理領(lǐng)域行政委托的程序和實(shí)質(zhì)要件并沒有相關(guān)的法律規(guī)定，只是零散分散于一些地方性規(guī)章或法規(guī)中。我國應(yīng)盡快出臺(tái)專門的《行政程序法》明確行政委托的程序。此外，還可以借鑒外國比較成熟的政府公共服務(wù)外包機(jī)制的程序。薩瓦斯在他的著作中敘述了政府在公共服務(wù)外包應(yīng)當(dāng)遵循的幾個(gè)過程，主要有：一是外包內(nèi)容的確定；二是外包可行性研究；三是招標(biāo)合同的準(zhǔn)備；四是招標(biāo)公告的；五是承包商的選??；六是監(jiān)督、評(píng)估和促進(jìn)合同的履行。公共管理領(lǐng)域行政委托的的程序與上述公共服務(wù)外包程序可以采取大體相似的做法。

（一）可行性研究

行政機(jī)關(guān)在需要對(duì)職權(quán)委托之前，應(yīng)對(duì)該職權(quán)的可行性進(jìn)行分析，以書面的方式說明委托的理由、優(yōu)缺點(diǎn)、預(yù)計(jì)成效等內(nèi)容，交由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者是主管部門進(jìn)行審批。

（二）公告招標(biāo)確定受委托方

在委托申請(qǐng)得到批準(zhǔn)后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向社會(huì)公告，開展招標(biāo)工作，在接收標(biāo)書的同時(shí)，積極聯(lián)系符合條件的組織和個(gè)人，動(dòng)員其參加投標(biāo)。在招標(biāo)結(jié)束后，應(yīng)對(duì)提出申請(qǐng)的組織和個(gè)人的合法性與實(shí)施能力進(jìn)行審查，對(duì)于不符合條件的應(yīng)當(dāng)予以排除。全過程都要有記錄，確保公正公開。

（三）簽訂委托合同

為了避免委托事項(xiàng)出現(xiàn)問題時(shí)相互推諉責(zé)任的爭(zhēng)議出現(xiàn)，在委托合同中應(yīng)載明如下內(nèi)容：一是委托的主體，即委托方與受托方的名稱、地址、性質(zhì)；二是委托的事項(xiàng)范圍以及雙方的權(quán)利義務(wù)；三是委托生效及截止日期；四是責(zé)任的歸屬，明確由越權(quán)委托引起的法律責(zé)任或違法事實(shí)行政職權(quán)的后果如何承擔(dān)。

篇（2）

傳統(tǒng)的公共管理方式主要強(qiáng)調(diào)政府的作用，認(rèn)為政府的力量“無所不能”，可以包攬一切公共事務(wù)。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家的實(shí)踐證明，這一方式存在很大的弊端。在市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的活動(dòng)中，成本是生產(chǎn)經(jīng)營不可或缺的耗費(fèi)。為了確保生產(chǎn)經(jīng)營能夠持續(xù)下去，收益必須大于成本。但在政府調(diào)節(jié)為主的活動(dòng)中，成本來自稅收和其他非市場(chǎng)資源，經(jīng)濟(jì)核算機(jī)制失效。并且，“經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)行政管理成本具有正的影響”。[1]在非市場(chǎng)收益與成本支付不一致的情況下，即使政治上有效，在經(jīng)濟(jì)上也是失效的。

更為重要的是，成本與收益的脫節(jié)，會(huì)驅(qū)使政府追求一些自利目標(biāo)。比如，政府會(huì)總是努力獲取更多的預(yù)算。在市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的活動(dòng)中，成果大小主要根據(jù)利潤來評(píng)價(jià)。但在政府調(diào)節(jié)為主的活動(dòng)中，由于沒有這種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，所以預(yù)算大小就成為內(nèi)在性指標(biāo)。這樣，預(yù)算越多越好，增加預(yù)算的努力比減少預(yù)算的行為在政府中會(huì)得到更多的贊賞。而要增加預(yù)算，就需要不斷地增加能夠消化預(yù)算的“項(xiàng)目”。這種“項(xiàng)目”，在很多情況下，并不是非常必要的，甚至是很不必要的，或者是新增的機(jī)構(gòu)以及編制，或者是所謂的“政績(jī)”工程。這些名目繁多的支出，最后都?xì)w結(jié)為政府行政支出。

二、公共管理創(chuàng)新思路提出的背景

近年來在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家興起的新公共管理理論認(rèn)為，市場(chǎng)的力量可以彌補(bǔ)政府的不足，避免政府的失敗。應(yīng)當(dāng)改變過去只注重開發(fā)政府職能的做法，盡量在公共事務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制。以新公共管理理論為依據(jù)，各國政府的公共管理方式都在進(jìn)行著重大的變革。雖然不同國家和地區(qū)在變革的形式、手段和方法上具有一定的差異，但都體現(xiàn)出一個(gè)共同的特征，即通過引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共組織的激活，使政府能夠具有像企業(yè)一樣的活力、效益與效率。應(yīng)該說，這種方式對(duì)于控制財(cái)政行政支出、提高公共服務(wù)效率以及打破行政壟斷等具有積極作用。當(dāng)然，這種方式如果使用不當(dāng)，也會(huì)導(dǎo)致片面市場(chǎng)化，從而產(chǎn)生不良后果。比如如果在公共服務(wù)領(lǐng)域存在過份倚重市場(chǎng)機(jī)制的傾向，片面強(qiáng)調(diào)政府的“退出”，特別是在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療以及社會(huì)保障方面政府職能缺位，就會(huì)引起人民群眾的不滿，從而產(chǎn)生不和諧問題。所以，有必要將引入市場(chǎng)機(jī)制與政府職能到位結(jié)合起來，進(jìn)行公共管理的創(chuàng)新，引入新公共服務(wù)理論，[2]以更好地提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

三、進(jìn)行公共管理創(chuàng)新的對(duì)策建議

在如何進(jìn)行公共管理創(chuàng)新方面，張偉教授提出了一些建議，我們認(rèn)為具有一定的價(jià)值，值得采納和應(yīng)用。

一是樹立有限政府有效服務(wù)的執(zhí)政理念。其一，逐步形成政府邊界有限的執(zhí)政理念。應(yīng)合理明確政府的權(quán)利邊界，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一、精簡(jiǎn)高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，實(shí)現(xiàn)政資分開、政事分開、政企分開，保證其認(rèn)真履行份內(nèi)職責(zé)。其二，逐步形成政府服務(wù)至上的執(zhí)政理念。服務(wù)型政府要求摒棄傳統(tǒng)的官僚制式的社會(huì)管制型政府理念，樹立政府部門與社會(huì)部門攜手合作的社會(huì)治理理念。為此，各級(jí)政府應(yīng)在合理界定自身職能的基礎(chǔ)上，做到“有進(jìn)有退”，不斷提高服務(wù)質(zhì)量。其三，逐步形成服務(wù)決策科學(xué)民主的執(zhí)政理念。要把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大服務(wù)決策同專家論證、民眾建言結(jié)合起來，建立專家論證和中介機(jī)構(gòu)咨詢的激勵(lì)與約束機(jī)制，拓寬民眾建言采集渠道，大力推進(jìn)服務(wù)決策的科學(xué)化、民主化，關(guān)注民生、以人為本，減少失誤和利益糾紛。

二是調(diào)整權(quán)利結(jié)構(gòu)，理順中央與地方的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)改變過去中央對(duì)地方管得過多、統(tǒng)得過死的做法，鼓勵(lì)各地根據(jù)本地情況，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域治理等方面形成自己的特色。在強(qiáng)化中央政府在全局性公共事務(wù)權(quán)威性的同時(shí)，尊重地方政府的權(quán)力和利益，調(diào)整中央政府與地方政府博弈的關(guān)系，賦予地方政府制度安排的供給權(quán)，調(diào)動(dòng)地方政府制度創(chuàng)新的積極性，提高地方政府制度創(chuàng)新的能力。在目前，中央和地方的關(guān)系，雖然在憲法等法律中有所規(guī)定，但頗為模糊。中央和地方的利益關(guān)系，更多是通過政策甚至是一事一議的“討價(jià)還價(jià)”來調(diào)整的。這勢(shì)必影響中央政府的權(quán)威性，對(duì)于一些缺乏“討價(jià)還價(jià)”資格的地方政府也很不公平，應(yīng)當(dāng)通過明確的法律予以規(guī)范。

三是逐步消除行政壟斷，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供空間。其一，有必要設(shè)立專門的反壟斷機(jī)構(gòu)，來識(shí)別、查處、監(jiān)督行政壟斷。中國可以借鑒美國的做法，設(shè)立一個(gè)直屬于國務(wù)院的具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的專職反壟斷工作機(jī)構(gòu)，這樣就有利于確保該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。為了樹立該機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，法律應(yīng)賦予其對(duì)行政壟斷行為所具有的職權(quán)。其二，不斷完善反壟斷法律法規(guī)體系。盡管中國在反壟斷立法方面進(jìn)展較快，但仍有相當(dāng)多的壟斷行為未能得到有效制止。這其中有執(zhí)法不嚴(yán)的問題，但主要還在于中國現(xiàn)行法律法規(guī)存在的缺陷。所以，要不斷完善反壟斷法律體系，以此制約政府濫用行政權(quán)力。比如，提高反壟斷法律法規(guī)效力層次，以法律取代部分法規(guī)；對(duì)原有的反壟斷法律法規(guī)，應(yīng)根據(jù)已出現(xiàn)和未來可能出現(xiàn)的問題，及時(shí)予以修訂；加重行政壟斷實(shí)施主體的法律責(zé)任，實(shí)行嚴(yán)厲處罰制度。

四是加強(qiáng)政府對(duì)公共服務(wù)的提供。政府應(yīng)當(dāng)高度重視公共服務(wù)供給不足所可能帶來的社會(huì)問題，切實(shí)履行政府的公共服務(wù)職能，把財(cái)力優(yōu)先用于為社會(huì)提供公共服務(wù)方面，特別是社會(huì)反映強(qiáng)烈的基礎(chǔ)教育、健康醫(yī)療、住房等領(lǐng)域。當(dāng)然，在一些公共服務(wù)領(lǐng)域，可以引入社會(huì)資本，但不能以此否認(rèn)政府提供為主體的地位。加強(qiáng)政府對(duì)公共服務(wù)的提供，當(dāng)前迫切需要在加大財(cái)政投入的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

五是推行部分公共服務(wù)的市場(chǎng)化提供，同時(shí)加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管?？梢酝ㄟ^漸進(jìn)改革的方式，把一部分競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營性強(qiáng)的準(zhǔn)公共物品交給社會(huì)去投資，以便政府將更多的財(cái)政資金集中到提供基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)上來。政府可以通過政治過程作出決策，確定公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后以市場(chǎng)機(jī)制為杠桿，通過多種方式調(diào)動(dòng)民營企業(yè)、外商企業(yè)的參與，在競(jìng)爭(zhēng)中完成公共服務(wù)的供給。應(yīng)當(dāng)建立健全一系列激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)和支持社會(huì)投資進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。但是，政府對(duì)市場(chǎng)提供公共服務(wù)的監(jiān)管也是非常重要的。政府對(duì)市場(chǎng)提供公共服務(wù)的監(jiān)管主要包括：一是采用特許經(jīng)營權(quán)的招標(biāo)形式進(jìn)行進(jìn)入管制；二是按照競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)定價(jià)進(jìn)行價(jià)格管制；三是對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)開展普遍服務(wù)的監(jiān)管。為改變政府公共服務(wù)監(jiān)管“政出多門”和“越位、缺位”的局面，成立面向所有公共服務(wù)行業(yè)的、獨(dú)立的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)很有必要。由綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照監(jiān)管原則，對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入、服務(wù)價(jià)格、交易行為、服務(wù)質(zhì)量、安全、環(huán)境、衛(wèi)生等進(jìn)行監(jiān)管。此外還要注意利用社會(huì)監(jiān)管資源，吸收多主體參與監(jiān)管治理，形成包括完善的法律法規(guī)、行業(yè)監(jiān)管、行業(yè)自律、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、傳媒和公眾監(jiān)督在內(nèi)的現(xiàn)代監(jiān)管體系。

六是充分發(fā)揮社會(huì)中介組織的作用。社會(huì)中介組織是獨(dú)立于政府之外的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。它可以獨(dú)立代表各市場(chǎng)主體的利益，與政府溝通、談判，從而影響政府的決策。同時(shí)，社會(huì)中介組織可以為政府、企業(yè)和個(gè)人提供各種服務(wù)。一方面，政府需要向社會(huì)中介組織咨詢有關(guān)的信息，聽取社會(huì)中介組織的客觀意見，以減少?zèng)Q策失誤。另一方面，社會(huì)中介組織可以為企業(yè)和個(gè)人提供各種政府無法提供的服務(wù)。另外，社會(huì)中介組織具有自我監(jiān)管和監(jiān)管社會(huì)的作用。一方面，社會(huì)中介組織對(duì)本組織成員的行為具有自我監(jiān)管作用。另一方面，社會(huì)中介組織又受政府的委托，從事專項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)監(jiān)督活動(dòng)。這樣，既可以提高管理績(jī)效，也可以節(jié)省政府開支、減輕政府負(fù)擔(dān)。

以上只是就該書的部分內(nèi)容進(jìn)行了探討。該書不僅對(duì)我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的經(jīng)濟(jì)績(jī)效進(jìn)行了測(cè)算，提出了對(duì)策，并且將城市環(huán)境設(shè)施投資體制作為案例進(jìn)行了深入的探討，具有一定的理論價(jià)值和實(shí)用價(jià)值。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的績(jī)效問題，是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的問題，還需要作者開展后續(xù)研究，以便為我國的改革開放提供更好更多的研究成果。

篇（3）

中圖分類號(hào)：F840.64　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1006-3544(2009)06-0075-05

一、問題的提出

地震巨災(zāi)所帶來的是災(zāi)害損失，而保險(xiǎn)是轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倱p失的有效工具，因此，人們自然想到地震風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該通過保險(xiǎn)來轉(zhuǎn)嫁，在地震巨災(zāi)的損失補(bǔ)償中唱主角的應(yīng)該是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。與這一常規(guī)想法相悖的是，在地震這樣的大災(zāi)面前閃現(xiàn)的是政府的身影。

2008年5月12日我國汶川大地震，截至2008年6月15日，政府方面共投入抗震救災(zāi)資金537.63億元，其中中央財(cái)政投入491.54億元，地方財(cái)政投入46.09億元；災(zāi)后重建基金2008年中央財(cái)政安排700億元。2009年、2010年中央預(yù)算再作相應(yīng)安排。社會(huì)募集方面全國共接受國內(nèi)外社會(huì)各界捐贈(zèng)款物總計(jì)456.54億元。相比之下保險(xiǎn)損失賠償占比約為3％-5％，約計(jì)21～70億元人民幣之間。

是不是因?yàn)槲覈幱诎l(fā)展中國家，保險(xiǎn)意識(shí)淡薄。民眾的投保率低導(dǎo)致了以上的局面?我們先從全球的角度來看一下國際上的地震投保情況。

雖然很多國家在地震保險(xiǎn)方面花費(fèi)了大量的人力和物力，但其成效卻不盡如人意，投保率一直很低。以地震保險(xiǎn)機(jī)制比較健全的日本為例，在日本地震保險(xiǎn)法制定初期，即1966-1968年度，日本地震保險(xiǎn)為自動(dòng)附帶(即在加入主險(xiǎn)的同時(shí)附加地震保險(xiǎn))，受到1964年和1968年地震的影響，地震保險(xiǎn)投保率在20％左右。在這之后投保率開始下降，加之1972年、1975年和1979年3次提高承保限額，1994年地震保險(xiǎn)投保率下降至7.0％。在1995年日本阪神地震前投保率僅為3.0％，地震后，投保者爭(zhēng)先恐后，急增至10.2％，1997年達(dá)到27.3％。爾后，投保率又開始下降，1998年3月末，地震保險(xiǎn)的投保率降為13.1％，現(xiàn)在仍保持在一個(gè)較低水平。

世界上其他國家也有類似情況，大災(zāi)之年或之后地震保險(xiǎn)的投保率會(huì)上升，而后開始下降，總體情況還沒有日本好，甚至有的國家投保率不足1％，而且因地而異，差異很大。一般而言，地震較為頻繁的國家或地區(qū)地震保險(xiǎn)開展較好，投保率也相對(duì)較高。但從世界范圍來看，地震保險(xiǎn)的投保率普遍過低，發(fā)展跟不上社會(huì)的需求，供需嚴(yán)重失衡。比如美國，美國地震保險(xiǎn)1964年、1989年和1997年的投保率分別為9.7％、18.7％和23.2％～31.5％。而各州差異很大。加利福尼亞州作為美國人口最集中、工業(yè)化程度最高、資本最密集的州，其地震活動(dòng)也最頻繁，目前的投保率也不足20％，其他州則更低。

從以上事實(shí)可以看出，地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理與地震保險(xiǎn)是兩回事。對(duì)地震的風(fēng)險(xiǎn)管理不等同于地震保險(xiǎn)，地震保險(xiǎn)在地震風(fēng)險(xiǎn)管理中只能起到一定的作用，而不是全部。那么保險(xiǎn)這種風(fēng)險(xiǎn)管理工具為什么在地震面前難以發(fā)揮轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的有效作用呢?如果不是對(duì)保險(xiǎn)這種風(fēng)險(xiǎn)管理工具本身的認(rèn)識(shí)問題。就是對(duì)地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)問題?抑或是兩方面都存在認(rèn)識(shí)上的問題。

因此，本文從地震風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)角度著手。澄清地震的風(fēng)險(xiǎn)屬性及提供地震風(fēng)險(xiǎn)管理的可行措施。本文研究結(jié)論是：地震風(fēng)險(xiǎn)由于波及面廣、災(zāi)害重大等特點(diǎn)使地震災(zāi)害具有非常強(qiáng)的外部性及非排他性，從而使其具有了公共災(zāi)害物品的屬性；另一方面，與地震巨災(zāi)公共災(zāi)害物品屬性對(duì)稱，地震風(fēng)險(xiǎn)管理同樣具有非常強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性，屬于公共管理范疇。我國的地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)該放在公共管理的框架內(nèi)構(gòu)建。

二、地震巨災(zāi)公共物品性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

(一)地震巨災(zāi)的公共災(zāi)害物品屬性

所謂公共物品，是相對(duì)私人物品而言的，具有非排他性與非獨(dú)占性的天然特性。公共物品分為兩大類。即自然屬性公共物品和社會(huì)屬性公共物品。自然公共物品主要是自然界自我循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)，如地球上的陽光、空氣，還有地殼的運(yùn)行規(guī)律等。公共物品的社會(huì)屬性通常包含公共物品的政治屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、文化屬性和社會(huì)公益屬性。

消費(fèi)公共物品就會(huì)帶來效用，根據(jù)公共物品帶給人類的效用而言，可以分為正效用，比如說享受陽光、空氣、水完成生命的新陳代謝；負(fù)效用，自然運(yùn)行造成的災(zāi)害結(jié)果使人們被迫消費(fèi)，如地震帶給人類的是強(qiáng)烈負(fù)效用，而且具有強(qiáng)烈外部性的非排他性公共災(zāi)害物品屬性：

1，破壞嚴(yán)重、成災(zāi)廣泛。我國地處歐亞板塊，受太平洋板塊、印度板塊的推擠和俯沖，是一個(gè)多地震的國家。地震具有“震源淺、頻度高、強(qiáng)度大、分布廣”等特點(diǎn)。1556年我國陜西關(guān)中8級(jí)大地震83萬人死亡。1920年寧夏海原8.6級(jí)地震23.4萬人死亡。19747年4月江蘇溧陽5.5級(jí)地震就死8人傷200多人，直接經(jīng)濟(jì)損失30000萬元。1976年7月28日，我國唐山市發(fā)生7.8級(jí)地震造成24萬余人死亡，重傷近16.8萬人。輕傷54萬人，95％的建(構(gòu))筑物坍塌，所有生命線工程全部失效，經(jīng)濟(jì)損失大于100億元，致使一個(gè)新興的工業(yè)城市瞬間變?yōu)橐黄瑥U墟，至今讓人心有余悸。1988年云南瀾滄―耿馬7.1級(jí)地震雖發(fā)生在云南邊陲，受災(zāi)人口仍多達(dá)516萬，其中重災(zāi)民141萬。1997年9月23日，廣東三水3.7級(jí)地震，震中烈度為5度，3天后又發(fā)生4.2級(jí)地震，震中烈度為6度，經(jīng)濟(jì)損失7000余萬元(楊懋源，2004)。2008年5月12日的汶川8級(jí)地震，死亡人數(shù)近7萬。近百萬的受災(zāi)人口需要安置。震后人們談?wù)鹕儯蟪源蠛?，?zhēng)相取款，停工停產(chǎn)，社會(huì)影響十分強(qiáng)烈。

2，突發(fā)急劇，防不勝防。突發(fā)性是自然災(zāi)害的共同特點(diǎn)，不同災(zāi)害的突發(fā)過程長(zhǎng)短時(shí)間相差甚大。大部分自然災(zāi)害的孕育過程要短于地震，但其發(fā)生到成災(zāi)的時(shí)間又較地震為長(zhǎng)，少則幾小時(shí)。多則幾天甚至更長(zhǎng)，畢竟可以給人們以某種抗御災(zāi)害的時(shí)間。例如暴雨形成山洪，病蟲害或急性傳染病等的蔓延、流行，旱災(zāi)的發(fā)生，泥石流的產(chǎn)生等自然災(zāi)害的形成，都需要一定的時(shí)間。地震災(zāi)害卻不同，其爆發(fā)到成災(zāi)的過程極為短暫，地震的發(fā)生和成災(zāi)幾乎是同時(shí)出現(xiàn)的。往往幾秒至幾十秒內(nèi)，灰飛煙滅，一切都發(fā)生了，都過去了。一瞬之間人們祖祖輩輩辛勤勞動(dòng)而建立起來的物質(zhì)文明和精神文明毀壞殆盡。在地震預(yù)報(bào)水平還很低的今天。由于地震災(zāi)害具有這種突發(fā)性，它往往在人們毫無防范準(zhǔn)備的情況下發(fā)生，加重了地震災(zāi)害的嚴(yán)重性。

(二)地震風(fēng)險(xiǎn)管理的公共物品屬性

風(fēng)險(xiǎn)管理是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、預(yù)防、救助及評(píng)估的一系列活動(dòng)，是動(dòng)態(tài)管理過程。既然地震災(zāi)害具有強(qiáng)烈的外部性及

非排他性。身處其中的公眾就形成了對(duì)防止、降低公共災(zāi)害的強(qiáng)烈需求，同時(shí)，提供災(zāi)后重建也是保證災(zāi)民福利不進(jìn)一步下降的必要措施。因此，地震風(fēng)險(xiǎn)管理不但包括對(duì)災(zāi)后的重建，還包括發(fā)生災(zāi)害時(shí)的救助、災(zāi)害的預(yù)防等措施，以求最大限度地降低災(zāi)害損失程度。與公共災(zāi)害對(duì)應(yīng)的是對(duì)公共災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理，它同樣具有外部性與非排他性的公共產(chǎn)品屬性：

1，地震后救人具有非排他性。地震給人類造成的財(cái)產(chǎn)、人身損失是慘重的，地震的最主要災(zāi)害損失是房屋建筑垮塌，被困在垮塌建筑中的人員需要及時(shí)救出，救人就成了與時(shí)間賽跑的戰(zhàn)斗；同時(shí)，主震之后是不斷的余震，給救助增添的不僅僅是困難，還有施救人員的生命安全，這時(shí)的救災(zāi)已經(jīng)上升到民族氣節(jié)、民族良知、民族精神體現(xiàn)，也是考驗(yàn)一個(gè)執(zhí)政黨的親民措施。與救人相對(duì)應(yīng)的是大量災(zāi)民安置，受傷災(zāi)民救治，在大災(zāi)面前需要調(diào)用物資、醫(yī)療措施、救災(zāi)的援助人力，這些都需要在短時(shí)間內(nèi)及時(shí)就位，各個(gè)環(huán)節(jié)之間需要協(xié)調(diào)、協(xié)作。這是一個(gè)大的社會(huì)系統(tǒng)工程，這時(shí)候的管理目標(biāo)是社會(huì)民眾和國家財(cái)產(chǎn)的安全，而不是誰付了保費(fèi)誰享有被保護(hù)的特權(quán)，享受被保護(hù)成為公眾普適權(quán)利，具有很強(qiáng)的非排他性，地震風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)上升到國家的公共管理層面。

2，震后搶修生命線具有非排他性。比地震災(zāi)害更嚴(yán)重的是山體滑坡、泥石流、洪水、瘟疫等次生災(zāi)害，同時(shí)由于短時(shí)間地下巨大能量的釋放，對(duì)道路、電路、煤氣等關(guān)及民眾生命線的公共設(shè)施損害是波及面更大、災(zāi)害損失更嚴(yán)重的潛在危險(xiǎn)。這樣的危險(xiǎn)需要馬上解除，對(duì)于這樣危機(jī)事件的管理也是國家管理中的一個(gè)重要內(nèi)容。換句話說，也只有國家才有這樣的能力，其他私人組織很難達(dá)到這樣的財(cái)力及組織調(diào)動(dòng)與協(xié)調(diào)能力。

3，災(zāi)后重建具有非排他性。災(zāi)民安置與災(zāi)后重建是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。大震過后，很多問題都不是用錢能夠解決的，比如說災(zāi)后建設(shè)涉及到整體規(guī)劃；受災(zāi)群眾中有很多痛失親人而面臨的孤老、孤殘、孤兒的照顧與贍養(yǎng)問題，對(duì)受災(zāi)群眾的救助不僅僅是當(dāng)期生活必需品的短期救助，更是未來以后的中期、長(zhǎng)期救助；救助的需求不僅僅是錢物，還有人性的關(guān)懷、一個(gè)國家人道制度的關(guān)懷。就算是這些救助手段都可以折成錢來計(jì)算，那么折算的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是一個(gè)全面的系統(tǒng)工程。因此，災(zāi)后重建更要求國家提供公共管理。

三、地震風(fēng)險(xiǎn)管理公共物品的供給借鑒

對(duì)于地震風(fēng)險(xiǎn)管理的公共物品屬性進(jìn)行分析后，接下來的問題就是這樣的公共物品由誰提供?如何提供?即公共物品的供給規(guī)律。公共物品中有三個(gè)基本的參與者：消費(fèi)者、生產(chǎn)者和提供者。消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)，他們可以是個(gè)人、特定區(qū)域的所有人、公共機(jī)構(gòu)、私人組織等。公共物品的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，它可能是政府機(jī)構(gòu)、志愿組織、私人企業(yè)或非營利組織，有時(shí)甚至是消費(fèi)者自身。公共物品的提供者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，或指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，它通常是政府機(jī)構(gòu)，也可以是志愿組織、消費(fèi)者自己等。在公共物品的“市場(chǎng)”上，或是政府建立的企業(yè)。親力親為，進(jìn)行“政府生產(chǎn)”，或者由政府委托、安排私人企業(yè)生產(chǎn)，稱之為“政府提供”。就公共物品而言，政府可以是供給的主體或最終責(zé)任人，但卻可以將不同的環(huán)節(jié)分配給非政府的私人組織。也就是說，在公共物品的提供上，責(zé)任與形式可以分開，政府是主要責(zé)任人，或最后責(zé)任人，而提供的方式卻可以多樣化。目前就世界經(jīng)濟(jì)來看，公共物品多元化供給是一個(gè)趨勢(shì)，之所以是一個(gè)趨勢(shì)是因?yàn)檫@樣的供給模式引入了市場(chǎng)機(jī)制，而市場(chǎng)機(jī)制是提高資源配置效率的有效工具。對(duì)于地震風(fēng)險(xiǎn)管理這樣公共物品的供給我們看一下世界已有的做法：

(一)日本

1966年日本制定了“地震保險(xiǎn)法律”，根據(jù)這一法律建立了地震保險(xiǎn)制度。制度一建立就引入了政府再保險(xiǎn)方式，采用政府與災(zāi)害保險(xiǎn)公司共同運(yùn)營的方式。由于國內(nèi)保險(xiǎn)公司的受理能力有限，而國外保險(xiǎn)公司不受理分擔(dān)責(zé)任的再保險(xiǎn)，因此根據(jù)地震保險(xiǎn)法規(guī)定將地震保險(xiǎn)分為三級(jí)機(jī)制。第一級(jí)由民間的產(chǎn)險(xiǎn)公司以火災(zāi)險(xiǎn)附加方式承保住宅的地震保險(xiǎn)后，再由國營再保險(xiǎn)公司(JER)分擔(dān)再保險(xiǎn)，發(fā)揮第二級(jí)機(jī)制功能，JER再將超額損失以再保方式轉(zhuǎn)予政府承擔(dān)，由政府擔(dān)任最后一級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。原則1-750億日元以下的理賠由民間業(yè)者負(fù)責(zé)(含產(chǎn)險(xiǎn)公司及地震再保險(xiǎn)公司)；如果理賠金額達(dá)750億日元至8186億日元，則由日本政府及民間業(yè)者各負(fù)責(zé)一半；若理賠金額達(dá)8186億日元以上至41000億日元，則由日本政府負(fù)責(zé)95％，民間業(yè)者負(fù)責(zé)5％。

(二)美國

1996年加州以立法的形式確立了一個(gè)為房主提供地震保險(xiǎn)的計(jì)劃。除了參加的保險(xiǎn)公司提供的資金和保險(xiǎn)費(fèi)外，再保險(xiǎn)資金和加州債務(wù)管理機(jī)構(gòu)以及私人投資者的資本也投資于該計(jì)劃。保險(xiǎn)公司提供第一筆10億美元的現(xiàn)款，并承諾。如果需要，再追加30億美元用于理賠。保險(xiǎn)公司將投保人的保險(xiǎn)單轉(zhuǎn)由加州地震管理局控制，由該局負(fù)責(zé)賠償任何損失。如果加州地震管理局所付的保險(xiǎn)賠償費(fèi)超過了該局的財(cái)力，該州財(cái)政廳將發(fā)行債券或由政府擔(dān)保得到多達(dá)10億美元的其他財(cái)政借款，這筆借款將通過將現(xiàn)有保險(xiǎn)費(fèi)增加20％來分?jǐn)偨o每個(gè)被保險(xiǎn)人。

(三)新西蘭

新西蘭對(duì)地震風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)體系由三部分構(gòu)成，即地震委員會(huì)、保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)協(xié)會(huì)，分別屬于政府機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)機(jī)構(gòu)。一旦巨災(zāi)發(fā)生，地震委員會(huì)負(fù)責(zé)法定保險(xiǎn)的損失賠償；保險(xiǎn)公司依據(jù)保險(xiǎn)合同負(fù)責(zé)超出法定保險(xiǎn)責(zé)任部分的損失賠償；而保險(xiǎn)協(xié)會(huì)將啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃。新西蘭法定保險(xiǎn)費(fèi)按每戶每年60新元收取，保費(fèi)被加在保險(xiǎn)公司收取的火險(xiǎn)保費(fèi)上，由保險(xiǎn)公司代收后交給地震委員會(huì)。保險(xiǎn)最高責(zé)任限額：房屋最高責(zé)任限額10萬新元，房?jī)?nèi)財(cái)產(chǎn)最高責(zé)任限額2萬新元，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障的費(fèi)率為0.5％；如果房屋或房?jī)?nèi)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值超過了地震委員會(huì)的最高責(zé)任限額，居民可以到保險(xiǎn)公司投保超限額的部分。免賠額：(1)房屋受損或房屋及房?jī)?nèi)財(cái)產(chǎn)均受損的，免賠率1％，最低免賠額200新元；(2)只有房?jī)?nèi)財(cái)產(chǎn)受損的，不論損失金額大小，一律免賠200新元；(3)土地受損的免賠率10％，最低免賠額500新元，最高免賠額5000新元。

保險(xiǎn)公司承保居民住宅及宅內(nèi)財(cái)產(chǎn)價(jià)值超過地震委員會(huì)最高責(zé)任限額部分的地震險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司一般將全國各地按地震風(fēng)險(xiǎn)的程度不同劃分成315個(gè)區(qū)域，并充分考慮建筑物的結(jié)構(gòu)、強(qiáng)度、高度以及使用年限等因素，厘定不同的費(fèi)率為0.1％～0.5％。

(四)墨西哥

墨西哥地震保險(xiǎn)是在火險(xiǎn)保單上包含了地震責(zé)任，地震責(zé)任以交納地震附加費(fèi)和外加費(fèi)率的方式在保單上注明。地震保險(xiǎn)保障只限于固定資產(chǎn)，而不包括利潤收益的實(shí)際損失。地震保險(xiǎn)可按以下四種方式投保：(1)全額投保(帶有保不足條款)；(2)保戶負(fù)擔(dān)25％共保(損失責(zé)任按比例分?jǐn)?；(3)以火險(xiǎn)保險(xiǎn)金額的75％為保險(xiǎn)金額投保；(4)以地震保險(xiǎn)金額的2％為絕對(duì)免賠率，投保最大金額不限。

墨西哥地震責(zé)任的絕大部分由再保險(xiǎn)公司負(fù)擔(dān)，再保險(xiǎn)公司要求再保險(xiǎn)分公司定期提供有關(guān)信息，在每一相關(guān)地震危險(xiǎn)的比例分?jǐn)傇俦ｋU(xiǎn)合同有效期內(nèi)，至少每年提供兩次。

對(duì)上述幾個(gè)國家的地震保險(xiǎn)進(jìn)行總結(jié)可以看出：(1)所有這些國家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)制度都有相應(yīng)的法律法規(guī)或政策作為基礎(chǔ)，由此也肯定了地震風(fēng)險(xiǎn)管理的公共產(chǎn)品屬性，地震風(fēng)險(xiǎn)供給上升到國家管理層面。(2)所有這些國家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)制度都建立了一定的核心機(jī)構(gòu)，但是這個(gè)核心機(jī)構(gòu)卻表現(xiàn)出了國別之間的差異。也就是說，地震風(fēng)險(xiǎn)管理供給的形式是多樣性的，并不局限在政府或私人單方供給模式，更多是兩者的配合。(3)政府支持。不論采取何種模式，所有這些國家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)制度都有政府的支持，雖然支持力度有所差異。也就是最終在政府層面上肯定了政府是地震風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的最終責(zé)任人，給出了政府擔(dān)保。四、中國地震風(fēng)險(xiǎn)管理的模式構(gòu)建

地震風(fēng)險(xiǎn)管理的公共物品性質(zhì)是從多方面表現(xiàn)出來的，不但具有經(jīng)濟(jì)屬性，還具有文化屬性，尤其是對(duì)大災(zāi)救助的系統(tǒng)工程，反映的是一個(gè)執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，社會(huì)民眾的精神面貌，精神文明與物質(zhì)文明高度結(jié)合的社會(huì)和諧程度。因此，地震風(fēng)險(xiǎn)管理首先從性質(zhì)上應(yīng)該歸屬到國家管理的高度，其次地震風(fēng)險(xiǎn)管理的國家管理范疇并不是以經(jīng)濟(jì)為惟一目標(biāo)，但卻以經(jīng)濟(jì)為主要基礎(chǔ)。

(一)地震保險(xiǎn)與地震災(zāi)害賠付

保險(xiǎn)業(yè)中的損失和賠付是兩個(gè)不同但又密切相關(guān)的概念。損失通常指承保標(biāo)的可能發(fā)生的實(shí)際損失大小，賠付則指保險(xiǎn)公司按承保合同規(guī)定的保險(xiǎn)責(zé)任所支付的實(shí)際費(fèi)用。事實(shí)上，保險(xiǎn)公司關(guān)心的是賠付而不是被保險(xiǎn)人的實(shí)際損失。費(fèi)率準(zhǔn)備金及再保險(xiǎn)安排等精算問題應(yīng)以保險(xiǎn)責(zé)任的賠付損失分布情況為依據(jù)。也就是說，如果作為私人商業(yè)保險(xiǎn)的供給而言，商業(yè)保險(xiǎn)考慮的是賠付規(guī)律及自身的賠付承受能力。

因此，就商業(yè)規(guī)則而言，無論是出于贏利還是樹立自己的形象，無論是提供公益的非盈利活動(dòng)還是超能力承保威脅到自己的償付能力，保險(xiǎn)公司都要制定賠付政策。賠付政策對(duì)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度，投保人繳納保費(fèi)的金額數(shù)目及投保人因道德因素引發(fā)投機(jī)或逆選擇等方面的控制起到一個(gè)杠桿作用，它是保險(xiǎn)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。國際上已開展地震保險(xiǎn)的國家也有各自的保險(xiǎn)賠付政策。比如日本對(duì)地震損失的賠付政策是根據(jù)日本地震保險(xiǎn)法，以安定居民生活為目的。如屬于全部毀壞，被保險(xiǎn)者將獲得地震保險(xiǎn)費(fèi)的全額支付，但不超過地震保險(xiǎn)賠付的上限(房屋的保險(xiǎn)金額上限為5000萬日元，生活用品保險(xiǎn)金額上限為1000萬日元)；如屬于半損的情況，將獲得地震保險(xiǎn)金額50％的賠償；如果只是一部分損壞，則只能獲得地震保險(xiǎn)金額5％的賠付。由此可以看出。地震損失的保險(xiǎn)賠付與人們的愿望賠付不是一回事。通過對(duì)地震災(zāi)害損失的即時(shí)管理可以看出，人們對(duì)地震救災(zāi)期許的是公共產(chǎn)品屬性，而商業(yè)保險(xiǎn)提供的只能是私人保險(xiǎn)商品。日本地震保險(xiǎn)建立得比較早，相對(duì)于其他國家也是民眾保險(xiǎn)意識(shí)最高的國家，在經(jīng)歷了阪神、淡路大震災(zāi)，現(xiàn)行地震保險(xiǎn)制度也有這個(gè)難題。震災(zāi)后，日本的消費(fèi)者提出了許多有關(guān)理賠內(nèi)容不充分的意見，主要是：(1)保險(xiǎn)金額上限過低；(2)只是火災(zāi)保險(xiǎn)賠付的30％-50％，賠付比例太低；(3)家庭財(cái)產(chǎn)受到損失而建筑物沒受損失便不賠付太不可思議。這反映了消費(fèi)者寄希望地震保險(xiǎn)的“個(gè)人財(cái)產(chǎn)賠付”比例與“幫助受災(zāi)者穩(wěn)定生活”這一地震保險(xiǎn)本來的目的之間產(chǎn)生了一些差異。因?yàn)榈卣馂?zāi)害是一種特殊保險(xiǎn)，所以不得不對(duì)理賠內(nèi)容作某種程度的限制。盡管如此，日本政府在災(zāi)后要求保險(xiǎn)公司在爭(zhēng)取擔(dān)保能力平衡的同時(shí)竭盡全力，盡量滿足消費(fèi)者的要求。

另外，從保險(xiǎn)的操作規(guī)程上來說，對(duì)損失的賠付要有明確的依據(jù)，那么也就是對(duì)災(zāi)害損失最后的損失額度要有實(shí)際的查勘，而查勘不僅需要技術(shù)、人員，還需要時(shí)間。因此，從尊重保險(xiǎn)商業(yè)規(guī)則的角度，保險(xiǎn)的地震理賠也很難達(dá)到即時(shí)性。日本阪神、淡路大震災(zāi)發(fā)生時(shí)，對(duì)上一年12月28日發(fā)生的二三陸遠(yuǎn)海地震的受災(zāi)情況調(diào)查仍在繼續(xù)。為了對(duì)大量的受災(zāi)契約物件進(jìn)行災(zāi)情調(diào)查并迅速支付保險(xiǎn)金，保險(xiǎn)公司最多時(shí)1天出動(dòng)調(diào)查人員約3000人。但由于交通受阻等原因，保險(xiǎn)公司于3個(gè)月后才基本完成了賠付工作。

(二)對(duì)我國地震保險(xiǎn)的解讀

1979年國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)恢復(fù)以后，地震保險(xiǎn)作為財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中火險(xiǎn)的自動(dòng)附加責(zé)任予以承保。1996年7月1日新頒布的《財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)基本險(xiǎn)》和《財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)綜合險(xiǎn)》條款中將地震責(zé)任從財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任中予以剔除。目前保險(xiǎn)市場(chǎng)承保地震責(zé)任的基本情況是：隨著保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)逐漸提高，國內(nèi)保險(xiǎn)公司對(duì)地震風(fēng)險(xiǎn)持謹(jǐn)慎承保態(tài)度。建筑工程險(xiǎn)包含地震責(zé)任，企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)需要另行特約承保，家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車輛險(xiǎn)等險(xiǎn)種則將地震風(fēng)險(xiǎn)列為除外責(zé)任。在承保實(shí)務(wù)中，基本上也采取了限制保險(xiǎn)金額、設(shè)置絕對(duì)免賠率、高比例分保等控制地震賠付風(fēng)險(xiǎn)的措施。地震保險(xiǎn)對(duì)震害風(fēng)險(xiǎn)的分散和補(bǔ)償作用極為有限。

從地震保險(xiǎn)的發(fā)展中我們可以看出，我國保險(xiǎn)公司對(duì)地震保險(xiǎn)的供給是由完全供給到完全不供給再到目前的限制供給。表面上看是一個(gè)商品的供給問題，其實(shí)質(zhì)是在供給背后的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生變遷。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，大一統(tǒng)的財(cái)政收支使保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)充當(dāng)?shù)氖秦?cái)政職能：保險(xiǎn)公司所收保費(fèi)上繳，賠付再由財(cái)政撥付下放，有財(cái)政兜底，保險(xiǎn)公司談不上賠得起還是賠不起。1979年經(jīng)濟(jì)體制開始改革，利改稅使保險(xiǎn)公司具有了企業(yè)色彩，但是這時(shí)高額的保險(xiǎn)稅率把保險(xiǎn)公司用于準(zhǔn)備金積累的資金都以稅收的形式上繳國家財(cái)政。

保險(xiǎn)稅制經(jīng)過若干次改革，所得稅率降了下來，但與交易商品密切相關(guān)的交易類稅種，如營業(yè)稅、印花稅對(duì)保險(xiǎn)公司的負(fù)擔(dān)仍然不輕，因此，保險(xiǎn)公司對(duì)于地震這樣的風(fēng)險(xiǎn)只能是望著市場(chǎng)需求而畏縮著供給的手腳。作為金融行業(yè)之一的保險(xiǎn)業(yè)，是國家財(cái)政的稅利大戶，由于穩(wěn)定國家財(cái)政收入的需要，雖然稅率水平會(huì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而下降，但這樣的制度在當(dāng)前及以后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是不會(huì)有太大改變的。

(三)我國地震風(fēng)險(xiǎn)管理模式的構(gòu)建

由以上兩方面分析得出，地震保險(xiǎn)在我國不應(yīng)該完全依賴市場(chǎng)搞商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，地震保險(xiǎn)在我國適合搞成國家支持的政策性業(yè)務(wù)。也就是說，我國的地震風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)借鑒國際做法――國家公共管理屬性，政府供給與私人供給相結(jié)合。

突發(fā)性、嚴(yán)重性是地震災(zāi)害的顯著特征之一，我國有近三分之一的國土面積、45％以上的城市，位于地震基本烈度Ⅶ或Ⅶ度以上的區(qū)域內(nèi)。特別是我國大陸地震絕大多數(shù)為發(fā)生在10～35km深度范圍內(nèi)的淺源地震，更易造成嚴(yán)重的地震災(zāi)害。我國地震所造成的破壞和損失是極為嚴(yán)重的，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的過程中，目前保險(xiǎn)的稅率制度也是一個(gè)變遷的過程，沒有完全過渡到市場(chǎng)機(jī)制，如果損失完全由商業(yè)保險(xiǎn)來承擔(dān)。勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致保險(xiǎn)公司經(jīng)營虧損，甚至破產(chǎn)。

就自然災(zāi)害來講，地震保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)也不適合完全商業(yè)經(jīng)營。地震活動(dòng)的另一個(gè)自然屬性是時(shí)間分布的準(zhǔn)周期

性。長(zhǎng)時(shí)間的資料分析表明。地震活動(dòng)是強(qiáng)、弱相間。波浪起伏地發(fā)展。即在某一時(shí)段內(nèi)強(qiáng)震密集發(fā)生，數(shù)量多，強(qiáng)度大，稱之為地震活躍期。在緊接著的一個(gè)時(shí)段內(nèi)，地震活動(dòng)稀疏，不僅數(shù)量少，而且強(qiáng)度也低，稱之為地震平靜期。一個(gè)地震活躍期或平靜期的持續(xù)時(shí)間通常為幾年至十幾年。地震活躍期與平靜期交替出現(xiàn)，周而復(fù)始，構(gòu)成一個(gè)延續(xù)不斷的地震時(shí)間分布序列。很顯然，地震災(zāi)害的時(shí)間分布也將依地震活躍期和平靜期而變化，在活躍期形成地震災(zāi)害損失高峰時(shí)段，平靜期則為災(zāi)害損失谷值時(shí)段。地震活動(dòng)的這種周期性特點(diǎn)，對(duì)地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的正常平穩(wěn)經(jīng)營必將帶來嚴(yán)重影響。在地震平靜期，地震活動(dòng)水平低，震災(zāi)損失風(fēng)險(xiǎn)小，保險(xiǎn)公司的經(jīng)濟(jì)賠償數(shù)額也少，容易造成虛假盈余，使相當(dāng)一部分本應(yīng)留做賠付地震巨災(zāi)損失的未了責(zé)任準(zhǔn)備金被當(dāng)作利潤并通過國家稅收上繳了財(cái)政。而在地震活躍期，大震頻繁發(fā)生，震災(zāi)損失嚴(yán)重，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任超過自身的賠付能力。

同時(shí)，由于災(zāi)害性地震，特別是大地震發(fā)生的概率小、周期長(zhǎng)，這就可能出現(xiàn)在地震活躍時(shí)段，尤其是在有震情時(shí)，投保人多，預(yù)測(cè)地震所在地區(qū)的投保人多；而其他時(shí)段、其他地區(qū)的投保人少。保險(xiǎn)公司從自身的經(jīng)營考慮，則正好相反，這就形成了雙向逆選擇。

因此，政府應(yīng)將地震保險(xiǎn)作為一項(xiàng)社會(huì)保障列為政策性保障措施。首先，要建立地震保險(xiǎn)的保障基金；其次，對(duì)地震保險(xiǎn)保障基金進(jìn)行系統(tǒng)的科學(xué)管理。

篇（4）

中圖分類號(hào)：C931

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-3973（2012）007-142-03

在當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全球擴(kuò)散和全球一體化背景下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，沖擊力也越來越強(qiáng)。許多中小企業(yè)沒有經(jīng)歷太多的發(fā)展便流星般的隕落了，即便是一些曾經(jīng)輝煌一時(shí)的大公司也一樣厄運(yùn)難逃，毀于一夕之間。造成如此結(jié)果的根本原因：一是企業(yè)自殺行為導(dǎo)致；二是如判斷、決策失誤，環(huán)境變化等內(nèi)外部多重因素所致，而企業(yè)自殺行為導(dǎo)致最終毀滅性結(jié)局的比重更大。這種種自殺行為的根源無非就是公司治理問題和公司管理問題的處理不當(dāng)。這兩者間的關(guān)系常常突出表現(xiàn)為經(jīng)營者和所有者的潛在沖突，那么在企業(yè)成長(zhǎng)過程中該怎樣處理二者關(guān)系呢？看看那些在“優(yōu)勝劣汰，適者生存”的物競(jìng)天擇中，雖然浮浮沉沉，卻能不斷地自我調(diào)適與超越，使生命力長(zhǎng)存的企業(yè)，我們會(huì)得到這樣的共性，即雖然公司治理與公司管理在不同時(shí)期凸現(xiàn)的重要性不盡相同，但都在不同程度和時(shí)期得到了關(guān)注，將它們適時(shí)協(xié)調(diào)，合理整合，這就是企業(yè)持續(xù)發(fā)展、基業(yè)長(zhǎng)青的根源所在。而理性人假設(shè)即：“追求最大利潤”，并不被其作為發(fā)展的主要?jiǎng)恿碓椿蚱渥非蟮奈ㄒ荒繕?biāo)，因?yàn)橹挥衅髽I(yè)發(fā)展壯大，有了企業(yè)這樣一個(gè)載體，它的最終目的才能得以實(shí)現(xiàn)。

1 公司治理與公司管理的內(nèi)涵

在古典企業(yè)中，公司的所有者就是其管理者，不存在所有者與經(jīng)營者的分離狀態(tài)，隨著科技的進(jìn)步發(fā)展，企業(yè)的形態(tài)也在逐步演進(jìn)，特別是隨著社會(huì)化大生產(chǎn)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，使得公司治理與公司管理的問題隨之凸顯，首先，我們需要明白公司治理和公司管理主要的側(cè)重點(diǎn)。

1.1 公司治理的內(nèi)涵

英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密可以說是公司治理理論的先驅(qū)，他在《國富論》中指出，“股份公司的經(jīng)理人員，使用別人的錢財(cái)，而不是自己的錢財(cái)，不可能期望他們會(huì)有像私人公司的合伙人那樣的警覺性去管理企業(yè)……”亞當(dāng)·斯密的這些話實(shí)際上已經(jīng)觸及到了公司治理的核心問題。有些學(xué)者對(duì)于這樣的問題也有所感慨：如果讓另外星球的客人只是通過公司人員的個(gè)人行為來進(jìn)行判斷，不是首先讓他們明白法律條文的話，毋庸置疑，他一定會(huì)把公司的高級(jí)管理人員看做是公司的投資者或者所有者。

現(xiàn)代的我們對(duì)于公司治理的內(nèi)涵還沒有一個(gè)確切的答案，這樣不同的人由于側(cè)重點(diǎn)的不同，或者看到的角度的不同，給出的定義就會(huì)不一樣。有的人把公司治理看做是指導(dǎo)和監(jiān)控公司的系統(tǒng)；有的人則把它看作為確保投資者投資回報(bào)的方法；有的人把它稱作公司監(jiān)管（基于監(jiān)督和預(yù)防欺詐的層面）；有的人把它和公司管理相互連結(jié)，稱之為公司的綜合管理；其實(shí)，廣義上的公司治理的定義應(yīng)該是包含公司內(nèi)部各種參與者之間的關(guān)系，包括股東、董事會(huì)、管理層、員工、顧客等等。但是不論定義如何變化，如何不同，公司治理的目的都是通過監(jiān)控和平衡相關(guān)利益者，達(dá)到有效監(jiān)管的目的，從而完善公司整體運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)公司的最終目的，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)公司的社會(huì)責(zé)任。

我國開始研究公司治理問題是因?yàn)?0世紀(jì)90年代東南亞金融危機(jī)的爆發(fā)，當(dāng)時(shí)我國的經(jīng)濟(jì)體制正是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的時(shí)候，人們也逐漸意識(shí)到亞洲金融危機(jī)從本質(zhì)上講其實(shí)是公司治理的危機(jī)。一個(gè)公司上市之后，如果在公司治理方面存在嚴(yán)重的問題，公司投資者的利益就不能得到有效的滿足，這時(shí)投資者就不會(huì)做安心的等待，更不會(huì)致力于長(zhǎng)期投資，從而轉(zhuǎn)向短期炒作，短期炒作導(dǎo)致投機(jī)泡沫的產(chǎn)生，市場(chǎng)就會(huì)充分不信任充滿動(dòng)蕩，而當(dāng)泡沫最終破滅，經(jīng)濟(jì)危機(jī)就隨之產(chǎn)生。之后，我國就開始致力于建立現(xiàn)代企業(yè)制度，雖然我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不夠成熟，但隨著我們對(duì)公司制的研究和摸索，公司治理正在趨于規(guī)范和完善。

總體來說，如果把公司治理的研究范圍界定為研究所有者、董事會(huì)和經(jīng)理人之間的關(guān)系，我們就可以把公司治理等同于公司治理結(jié)構(gòu)，公司治理結(jié)構(gòu)是公司治理問題的有關(guān)各方（即利益相關(guān)者各方）及其人相互關(guān)系及其地位、作用在企業(yè)內(nèi)部運(yùn)作中的反映。它集中地表現(xiàn)出了企業(yè)利益相關(guān)者與其在企業(yè)內(nèi)部的人之間的委托——關(guān)系；公司治理結(jié)構(gòu)是一種組織制度安排，是有關(guān)各方的關(guān)系契約，這是一種靜態(tài)的要求，但是缺乏動(dòng)態(tài)的監(jiān)督機(jī)制。如果把公司治理看做是關(guān)于公司所有權(quán)和利益分配權(quán)的一套法律、文化、制度安排，那么這些安排就是決定公司的利益，風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管等怎樣在不同的組成人員之間進(jìn)行合理分配。

1.2 公司管理的涵義

篇（5）

在二十世紀(jì)八十年代，西方各國就相繼進(jìn)入了新公共管理的實(shí)踐模式。然而隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，新公共管理逐漸顯露出其局限性。于是在美國，在新公共管理的基礎(chǔ)上衍生出了新的實(shí)踐模式，即新公共服務(wù)。其代表性人物Robert Dan Hate認(rèn)為，新公共服務(wù)才是真正的公共行政模式。而在英國，英國學(xué)者和管理者則對(duì)新公共管理提出了批評(píng)，并且在此基礎(chǔ)上提出了新的實(shí)踐模式，即整體性治理，其代表人物是Perry Hicks。目前，整體性治理正在成為政府治理的新趨向。本文將對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單地介紹和分析。

一、整體性治理理論產(chǎn)生的背景

整體性治理理論的產(chǎn)生來源于新公共管理的衰落和信息技術(shù)的發(fā)展。新公共管理實(shí)踐模式具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，十分強(qiáng)調(diào)分散性。通過將權(quán)力大、結(jié)構(gòu)龐大、等級(jí)高的部門分散，使其在內(nèi)部達(dá)到一個(gè)各部門相平衡的結(jié)構(gòu)，然后重新對(duì)各部門進(jìn)行信息和管理系統(tǒng)的規(guī)定，從而以不同的控制形式對(duì)各部門加強(qiáng)管理。第二，注重內(nèi)部之間的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于新公共管理實(shí)踐模式來說，最重要的一點(diǎn)就是在公共結(jié)構(gòu)中，購買者和提供者是隔離開來的，從前的等級(jí)式的資源分配被新公共管理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制所取代。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于資源的供應(yīng)開始多樣化。第三，注重激勵(lì)的作用。在新公共管理實(shí)踐模式中，激勵(lì)機(jī)制被廣泛的應(yīng)用，在分散的公共服務(wù)和專業(yè)精神上，進(jìn)行具體的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，多勞多得得到了有效的實(shí)踐。然而，在過去的二十多年里，新公共管理的不少運(yùn)作方法已經(jīng)被停用，新公共管理的分散性、競(jìng)爭(zhēng)性和激勵(lì)性已經(jīng)造成關(guān)鍵部分停止運(yùn)轉(zhuǎn)，政府內(nèi)部變得分散和無序。

信息技術(shù)的發(fā)展，即數(shù)字時(shí)代的來臨，作為整體性治理理論的第二大背景，信息技術(shù)當(dāng)之無愧的成為了當(dāng)下公共服務(wù)系統(tǒng)理性的重要環(huán)節(jié)，以及現(xiàn)代化變革的中心。當(dāng)前社會(huì)，信息技術(shù)被廣泛的應(yīng)用到各行各業(yè)，并發(fā)揮了極其重要的作用，信息技術(shù)還在公共管理中占據(jù)著核心位置。第一，電子信息系統(tǒng)改變其人才結(jié)構(gòu)。政府重要的一個(gè)職能就是管理，其中就包括公民的各項(xiàng)信息記載。最初，工作人員以紙質(zhì)記載為主，發(fā)展到如今的以電子信息系統(tǒng)記載為主。信息技術(shù)在政府管理中的作用越來越明顯，政府對(duì)信息技術(shù)人才的需求也越來越大。第二，信息技術(shù)改變其組織結(jié)構(gòu)。以往的政府機(jī)構(gòu)以等級(jí)官僚制進(jìn)行結(jié)構(gòu)架設(shè)，而隨著信息技術(shù)的地位越來越重要，現(xiàn)在的政府的組織形式以信息技術(shù)為主導(dǎo)。第三，信息技術(shù)提高政府工作能力。信息技術(shù)對(duì)于抓取信息，并對(duì)信息進(jìn)行分析的能力，在很大程度上提高了政府做決定的能力，從而使政府工作效率更高。第四，信息技術(shù)影響政策變化。基于信息技術(shù)的功能，通常一旦信息技術(shù)系統(tǒng)發(fā)生變化，那么意味著大多數(shù)政策也會(huì)發(fā)生變化。

二、整體性治理理論的主要思想

（一）重新整合。在整體性治理理論中，重新整合是與新公共管理相對(duì)立的。整體性治理理論的重新整合主要涉及到七方面。第一，部門之間碎片化。即將功能相似的部門重新進(jìn)行合并、整理、組織成一個(gè)全新的部門，重視微觀層面的地方機(jī)構(gòu)，新的政府結(jié)構(gòu)以社區(qū)為基礎(chǔ)。第二，大部門式的集中治理。管理的集中性是重新整合的一大重點(diǎn)。對(duì)于一些大的部門及重要部門來說，分散管理使機(jī)構(gòu)內(nèi)部之前分工不明確，工作效率低下，集中管理有利于改變分散管理所帶來的情況。同時(shí)基于信息技術(shù)的融合，能夠使集中管理更加方便有效。第三，政府重新化。這思想，主要是將私有收歸國有，加強(qiáng)政府的管理職能。比如，美國對(duì)兩萬八千名機(jī)場(chǎng)安全人員的公共部門活動(dòng)，從曾經(jīng)外包的私人承包商手中，將此權(quán)利重新交給公共部門聯(lián)邦文管系統(tǒng)。第四，加強(qiáng)中央秩序。新公共管理模式使政府在日常管理中變得分散以及無序，整體性治理思想強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)中央秩序，有利于改變由分散和競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的無政府主義現(xiàn)象。第五，壓縮行政成本。整體性治理降調(diào)集中性，因此，大大的減少了行政支出和花費(fèi)。第六，重塑行政服務(wù)鏈?；谛畔⒓夹g(shù)的支撐，在行政服務(wù)工作中，能夠?qū)珓?wù)支撐功能、處理事務(wù)的系統(tǒng)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。第七，網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)化。現(xiàn)代政府通過網(wǎng)絡(luò)的高度連接，使其在內(nèi)部結(jié)構(gòu)中更加精簡(jiǎn)和完善，在與外部的聯(lián)系中也更加緊密。

（二）整體性治理。第一，信息的搜尋和提供。整體主義是以需要為基礎(chǔ)。政府的信息系統(tǒng)就是以此基礎(chǔ)建立，能夠滿足公民和企業(yè)對(duì)政府機(jī)器中的措施，表達(dá)出來以及提交相關(guān)報(bào)告。而信息技術(shù)的互動(dòng)性還可以自動(dòng)根據(jù)公民的需要和興趣，提醒工作人員對(duì)其做出整體性的調(diào)整。第二，組織重建以公民和功能為基礎(chǔ)。第三，一站式服務(wù)，將分散的服務(wù)功能集中起來進(jìn)行不同問題的解決，從而使公民的問題得到及時(shí)有效的解決。第四，數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一，在新公共行政管理中，不同的信息掌握在不同部門的信息系統(tǒng)中。而在整體性治理中，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一性，使政府在進(jìn)行重大決策和預(yù)測(cè)公民需要時(shí)，能提供有效的數(shù)據(jù)支撐。第五，靈活的政府結(jié)構(gòu)。對(duì)于一個(gè)靈活的政府結(jié)構(gòu)來說，最重要的就是監(jiān)視預(yù)報(bào)系統(tǒng)和預(yù)測(cè)系統(tǒng)。通過這兩個(gè)系統(tǒng)能夠及時(shí)對(duì)意外發(fā)生事件進(jìn)行考慮。這有利于政府在進(jìn)行決策和實(shí)踐時(shí)，注入靈活應(yīng)變的系統(tǒng)，增強(qiáng)其靈活性，取得更為有效的結(jié)果。

三、新公共管理到整體性治理的簡(jiǎn)要分析

從一定程度上來說，整體性治理不是對(duì)新公共管理的全盤否定，而是對(duì)其進(jìn)行了修正。新公共管理在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下產(chǎn)生，站在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的角度來對(duì)公共服務(wù)提出了治理模式。然而，西方社會(huì)正在發(fā)生變革，從原先的生產(chǎn)者社會(huì)到當(dāng)前的消費(fèi)者社會(huì)轉(zhuǎn)變。這樣的改變，使其對(duì)公共服務(wù)提出了更加多元化的要求。

整體性治理則需要站在技術(shù)的角度來進(jìn)行理解。其治理方式和運(yùn)作方式都與信息技術(shù)有著緊密的聯(lián)系。信息技術(shù)要求管理功能能夠越發(fā)集中化、整體化、整合化，與新公共管理理論相悖。因此，新公共管理理論逐漸被整體性治理理論所取代。整體性治理立足于政府內(nèi)部的運(yùn)作和部門的整體運(yùn)作兩方面，主要解決新公共管理所帶來的碎片化管理和政府空心化問題。整體性治理能夠提供比新公共管理更有有效的公共服務(wù)，并且用極低的成本產(chǎn)生更好的社會(huì)效果。

整體性治理的整合概念還集中體現(xiàn)在，整合不同層次的治理、整合內(nèi)部功能的協(xié)調(diào)性、整合政府部門和非政府部門的關(guān)系。通過從層次、功能、部門三方面入手進(jìn)行整合，從點(diǎn)到面，整合手段從平面延展到空間，理念也越發(fā)趨于多元化。從而使整體性治理更加符合現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，使整體性理論比新公共管理理論更加符合社會(huì)發(fā)展要求。

另外，整體性治理理論還有一個(gè)重要的理論基礎(chǔ)，就是以官僚機(jī)制為組織載體。而新公共管理則不是以此為基礎(chǔ)。完善的官僚機(jī)制是行政現(xiàn)代化的標(biāo)志。因此，整體性治理理論以官僚機(jī)制為基礎(chǔ)，還有利于建構(gòu)現(xiàn)代化的官僚制，其組織結(jié)構(gòu)和管理方式才能更加符合現(xiàn)代化行政的要求。

結(jié)束語：總而言之，整體性治理更加符合當(dāng)前社會(huì)、政府公共職能的管理。我國社會(huì)正在進(jìn)行全面轉(zhuǎn)型，公民對(duì)公共服務(wù)的需求正在不斷增長(zhǎng)。面對(duì)這樣的挑戰(zhàn)和困難，政府要結(jié)合整體性治理模式，對(duì)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新整合，集中治理。同時(shí)還需要加強(qiáng)政府和非政府之間的整合，讓公共服務(wù)的外包工作透明化，讓公共服務(wù)朝著多元化發(fā)展。（作者單位：華僑大學(xué)）

篇（6）

受到眾多因素的影響，我國在公共管理中的公共政策執(zhí)行方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，給經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)生活造成不便。因此，為了有效避免公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差的情況，政府部門就要對(duì)其中的問題進(jìn)行剖析，并找到相應(yīng)的解決對(duì)策。

（一）政策質(zhì)量不高，執(zhí)行不到位

政策的執(zhí)行在很大程度上取決于公共政策的質(zhì)量，提高政策質(zhì)量是主要問題。政策質(zhì)量主要表現(xiàn)在政策目標(biāo)的多元性和不一致性，從而導(dǎo)致其內(nèi)容出現(xiàn)偏離，方案過于煩瑣。并且，在政策目標(biāo)設(shè)定上，如果出現(xiàn)了多種目標(biāo)，則需要注意目標(biāo)的統(tǒng)一性和一致性，否則目標(biāo)之間發(fā)生沖突，就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行難上加難的情況。同時(shí)，有些單位在政策執(zhí)行中，僅僅是走個(gè)形式和過場(chǎng)，象征性地做個(gè)文章，實(shí)際并沒有采取相應(yīng)的措施去執(zhí)行。這就導(dǎo)致政策執(zhí)行處于停滯狀態(tài)，政策沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。另外，一些工作人員在政策執(zhí)行過程中抱以敷衍和拖延的態(tài)度，導(dǎo)致政策的執(zhí)行沒有達(dá)到預(yù)期效果。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間存在矛盾，公共政策自身存在一些問題

在職責(zé)的分配上不夠清晰明確，導(dǎo)致政策在執(zhí)行中各部門就權(quán)與利的分配產(chǎn)生心理不平衡的狀態(tài)。例如，當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目需要幾個(gè)部門一起去執(zhí)行的時(shí)候，就容易出現(xiàn)意見不統(tǒng)一的情況，在最后執(zhí)行時(shí)不知采用哪項(xiàng)決策，服從哪個(gè)部門的意見。同時(shí)，由于公共政策的執(zhí)行本身就是較為復(fù)雜的過程，執(zhí)行的過程中往往要受到很多因素的干擾，導(dǎo)致執(zhí)行效果不夠理想。另外，若政策缺乏一定的合理性和清晰性，就不能得到切實(shí)的推行。公共政策若缺乏穩(wěn)定性，一些方案總是被任意改動(dòng)，就很容易出現(xiàn)中間的脫節(jié)，長(zhǎng)此以往，就容易導(dǎo)致政策的執(zhí)行者逐漸失去耐心，并失去對(duì)政府及其政策的信賴感。

二、公共政策執(zhí)行方法探討

（一）強(qiáng)化部門的職責(zé)和責(zé)任感

強(qiáng)化部門的責(zé)任意識(shí)能夠有效促進(jìn)政策的執(zhí)行，使整體工作的分工更加規(guī)范化。所以出臺(tái)相關(guān)的文件或制度對(duì)各部門進(jìn)行約束，能夠有效避免在出現(xiàn)問題時(shí)各部門相互推諉責(zé)任，可以快速對(duì)部門的責(zé)任進(jìn)行歸位和追責(zé)。在公共政策實(shí)施之前，針對(duì)部門的責(zé)任和權(quán)力進(jìn)行優(yōu)化，使其充分明確責(zé)任和權(quán)力，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)的資源進(jìn)行合理的運(yùn)用。同時(shí)，在執(zhí)行的過程中要接受全民監(jiān)督，以此促進(jìn)政策的高效執(zhí)行。

（二）樹立科學(xué)的績(jī)效觀

在公共政策執(zhí)行的過程中，績(jī)效作為非常重要的考核指標(biāo)，需要對(duì)其給予充分的重視。針對(duì)一些能夠影響到地方與公共政策制定者之間關(guān)系的大項(xiàng)目，如果只是單一地將其交給某一個(gè)部門，則該項(xiàng)目很難被執(zhí)行到位。所以，在績(jī)效這一方面要進(jìn)行合理的安排，形成科學(xué)的績(jī)效觀，在實(shí)施一些重大的項(xiàng)目時(shí)，要聯(lián)合地方各個(gè)與該項(xiàng)目相關(guān)的部門進(jìn)行合作，研究出合理的科學(xué)的方案。同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前的一些不合理的績(jī)效機(jī)制，要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，并能夠按照公共政策執(zhí)行過程中各單位的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行公平公正的考核。

（三）形成精細(xì)化管理理念

地方政府要對(duì)政策的執(zhí)行給予充分的重視，要對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的落實(shí)進(jìn)行量化考核，以此為各單位的績(jī)效考評(píng)提供依據(jù)。同時(shí)，在制訂詳細(xì)的執(zhí)行方案的過程中，務(wù)必對(duì)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一進(jìn)行強(qiáng)化，針對(duì)各單位的工作落實(shí)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤和詳細(xì)的考評(píng)。倒逼各單位不斷提升自身的執(zhí)行力，并有效引導(dǎo)其形成精細(xì)化的管理理念。

（四）建立績(jī)效問責(zé)制度

行政部門要建立健全績(jī)效問責(zé)制度，促使公共政策的執(zhí)行主體能有意識(shí)地主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，以此實(shí)現(xiàn)各單位的責(zé)任量化，促使其能夠針對(duì)一些存在的問題給予妥善解決。

（五）注重績(jī)效問責(zé)的有序化

公共政策在落實(shí)的過程中，要注重績(jī)效問責(zé)的有序化。能夠針對(duì)當(dāng)?shù)囟讲闄C(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，并啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制。同時(shí)，在相關(guān)單位提出意見時(shí)能夠積極針對(duì)意見進(jìn)行改進(jìn)，并根據(jù)公共政策執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行績(jī)效問責(zé)。此外，財(cái)務(wù)部門也要充分發(fā)揮作用，對(duì)實(shí)施項(xiàng)目中應(yīng)用的每一筆款項(xiàng)都要進(jìn)行深入詳細(xì)的調(diào)查，并收集相關(guān)的證據(jù)，針對(duì)其中不合理的情況及時(shí)向上級(jí)匯報(bào)，以此促進(jìn)執(zhí)行主體執(zhí)行效率的提高。

篇（7）

關(guān)鍵詞:

公共管理;公共性;合作共治性;全球化

一、引言

公共事務(wù)管理在過去的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都不受重視，但是在當(dāng)今時(shí)代，越來越被政府官員以及學(xué)者和政治界所重視。公共管理的概念隨著上世紀(jì)七八十年代，由新的公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)而造成了變化，其理論和管理的模式正在逐漸與時(shí)代接軌。目前各國的政府改革運(yùn)動(dòng)正如火如荼，這對(duì)傳統(tǒng)的公共事務(wù)管理提出了挑戰(zhàn)，公共行政需要在自我辯證否定的基礎(chǔ)上進(jìn)行批判性的繼承，并延伸其內(nèi)涵，自我超越，以前者從未有過的張力和活力迅速發(fā)展，奠定它在新世紀(jì)從理論與實(shí)踐的結(jié)合上繼往開來，塑造、規(guī)制和導(dǎo)引當(dāng)代公共事務(wù)管理的方向和運(yùn)作方式的重要地位。

二、公共管理的本質(zhì)特征

公共管理的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在它的公共性、管理本質(zhì)的服務(wù)性和政府與公民社會(huì)的合作共治性。下面筆者分別介紹這幾個(gè)本質(zhì)特征的內(nèi)涵及其在公共管理中的作用。

(一)公共性公共管理內(nèi)的公共性，其含義主要涵蓋兩個(gè)層次:第一，利益取向方面。公共管理是不能只作為某一特定群體與階層的意志實(shí)現(xiàn)工具的，它必須要肩負(fù)社會(huì)整體的公共利益，以實(shí)現(xiàn)全體大眾人民的整體利益為首要。并且，公共性的宣示能夠明確的表明，公共管理是一種能夠?qū)崿F(xiàn)與維護(hù)公共利益的一種方式;第二，公共參與性。公共管理的實(shí)行主體是大眾，也就是說其中包括涵蓋政府，同時(shí)還有公民與其他組織在內(nèi)?，F(xiàn)代的政治理念所昭示的政府合法性的基礎(chǔ)是公共性，政府所實(shí)行的一切權(quán)利也都是公共權(quán)力，所以，公共性是公共權(quán)力的特征。這種權(quán)力只能用來提供與維護(hù)公共服務(wù)和公共物品，它不能成為實(shí)現(xiàn)某一階層與群體利益的工具，政府也沒有權(quán)力用它去剝削社會(huì)成員，更沒有權(quán)力用它去維護(hù)自身的一己私欲。所以，合法的現(xiàn)代政府一定是具備秉持與堅(jiān)守公共精神的，并會(huì)運(yùn)用這種公共精神去規(guī)制著其的運(yùn)行過程。

(二)服務(wù)性在研討公共管理服務(wù)性之時(shí)，非常有必須要再次審視一番其的概念。由現(xiàn)代意義去看，管理應(yīng)該是什么?其實(shí)人們可以通過不同的視角去觀察疏解它:(1)管理就是決策。管理中的一切活動(dòng)，由最初的確立目標(biāo)到最后的績(jī)效評(píng)估，所有的一切活動(dòng)都可以稱之為決策。(2)管理就是服務(wù)。政府的協(xié)商、調(diào)控、強(qiáng)制、約束、指導(dǎo)活動(dòng)，都是為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)而進(jìn)行的措施，所以它是一種服務(wù)。其他組織管理也是如此。(3)管理就是協(xié)調(diào)。管理需要化解矛盾與沖突，需要協(xié)調(diào)所有萬事萬物間的一切矛盾與沖突，需要通過協(xié)調(diào)管理去創(chuàng)建和諧且有效率的運(yùn)行體例，然后由這種運(yùn)作體例去實(shí)現(xiàn)已經(jīng)確立成型的目標(biāo)。

(三)合作共治性合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，這個(gè)特點(diǎn)意味著，在公共事務(wù)的管理中，治理的職責(zé)并不是單方面的，而是社會(huì)各界包括公民和政府相互配合，共同來承擔(dān)的。這種思想極富創(chuàng)新性，在公共事務(wù)管理歷史過程中具有劃時(shí)代的意義，這種管理理念之所以會(huì)橫空出世，原因在于人們看到了市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)存在的局限性，而政府的宏觀調(diào)控措施也不是盡善盡美的。靠市場(chǎng)單方面的調(diào)節(jié)，只能對(duì)資源配置起著基礎(chǔ)性的作用;反之，僅僅依靠政府和政策，資源最優(yōu)配置也是無望實(shí)現(xiàn)的。所以，治理思想不畏國家與政府權(quán)威，宣示社會(huì)唯一中心權(quán)力不是政府。治理思想明確表示:政府在面對(duì)與解決社會(huì)與經(jīng)濟(jì)問題的時(shí)候，因?yàn)槭苤朴谕獠颗c內(nèi)部客觀條件，所以無法做到全知全能事事一肩挑，所以，這就造成了另外一種局面———去找尋且發(fā)揮其他資源的作用去彌補(bǔ)政府功能的不足，而這種資源則是民間與公共組織的可以當(dāng)做權(quán)力主體的力量。

三、公共管理的時(shí)代性:公共管理何以成為當(dāng)代全球關(guān)注的焦點(diǎn)

全球各個(gè)國家對(duì)公共管理與其變革的關(guān)注均是比較熱切的。但是，這種局面并不是各個(gè)國家的政治家們與學(xué)者們?cè)诠氽∨c書齋以心智謀略演化而來的，而是人類社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活發(fā)展的需求是造就的現(xiàn)象。其涵蓋全方面意義的全球化發(fā)展，此中包括社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)、政治，以致全球眾多國家自上世紀(jì)中期至今一直面臨的均是有著一定相似度的問題，只是問題嚴(yán)重程度有所不一而已。隨著社會(huì)中不可治理性問題的頻發(fā)，現(xiàn)代民主化進(jìn)程發(fā)展，技術(shù)革命與知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等問題的凸顯，這些問題都以時(shí)不我與的緊迫態(tài)勢(shì)步步緊逼各國，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能夠推陳出新。

技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大幅度的推動(dòng)著全球化的發(fā)展，全球化發(fā)展趨勢(shì)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面。全球范圍內(nèi)的資源隨著全球化的發(fā)展已而得到相應(yīng)配置與重新配置;國際間的合作與對(duì)話協(xié)商頻次均有大幅增長(zhǎng);傳播優(yōu)勢(shì)強(qiáng)的文化的滲透性與擴(kuò)展性已得到增長(zhǎng)。全球化問題早在上世紀(jì)中期就以迅雷不及掩耳之勢(shì)的速度逼近人們。全球化發(fā)展也是自那時(shí)而逐漸進(jìn)步的，政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也愈加強(qiáng)勁。如果通過經(jīng)濟(jì)活動(dòng)去觀望全球化會(huì)發(fā)現(xiàn)，全球化涵蓋經(jīng)濟(jì)生活中的各個(gè)方面，不管是從原材料到人力資源的轉(zhuǎn)移，還是從金融到收入分配或者是市場(chǎng)營銷，它們都是在一個(gè)全球化的模式上相互依存。上世紀(jì)中期到至今所凸顯的種種問題證實(shí)，民族經(jīng)濟(jì)的整體性已在被全球化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所侵蝕，民族經(jīng)濟(jì)的自甚至也遭到了相當(dāng)大程度的侵蝕，這種情況明確的證實(shí):全球內(nèi)沒有一個(gè)國家是可以在不對(duì)國際信息深思熟慮且不找尋國際合作的前提條件下，去做出與本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與政策相關(guān)的任何決定的。

全球化理論為從世界的角度來觀察社會(huì)活動(dòng)的現(xiàn)象提供了理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展也在改變著很多國家決策者的戰(zhàn)略決策，全球化的發(fā)展對(duì)于公共管理來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn):首先，它影響著很多國家的外交策略，以及國際關(guān)系的變化;其次，國際競(jìng)爭(zhēng)和國際的合作并存，使各國的公共事務(wù)管理的效率發(fā)生著變化;再次，全球化推動(dòng)公民社會(huì)和全球結(jié)社革命的興起，結(jié)果使得政府的權(quán)力運(yùn)行方向發(fā)生著變化，將權(quán)力運(yùn)行的方向轉(zhuǎn)移到國際組織，或者與社區(qū)組織近距離接觸。導(dǎo)致政府權(quán)力部分上移和下移—向上是向國際組織轉(zhuǎn)移，向下則是向社區(qū)組織或第三部門轉(zhuǎn)移。這些變化，都導(dǎo)致了傳統(tǒng)公共事務(wù)管理已經(jīng)不合時(shí)宜，不論是理論方面，還是管理的過程中，都出現(xiàn)了不可調(diào)和的矛盾，公共管理必須要進(jìn)行自我創(chuàng)新才能適應(yīng)全球化的趨勢(shì)。

從公共事務(wù)管理的發(fā)展歷程來看，從簡(jiǎn)單的公共行政管理過渡到公共事務(wù)管理，并不是一種概念上的偷換，而是意味著公共事務(wù)管理在定義上和管理方式上的深刻變革。研究者們應(yīng)該把目光聚焦到如何完善政府監(jiān)督機(jī)制，以及與政府的合作來達(dá)到優(yōu)化公共事務(wù)管理上來，為公共利益的最大化保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn):

［1］黃健榮．論公共管理之本質(zhì)特征、時(shí)代性及其它［J］．公共管理學(xué)報(bào)，2010年03期

［2］武家磊．論公共管理的本質(zhì)和目的———以社會(huì)契約論視角［J］．安徽職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013年01期

［3］馬杰．公共事業(yè)組織倫理制度化與路徑分析［J］．理論觀察，2010年03期

［4］徐媛媛．公共管理模式嬗變的制度與權(quán)力走向［J］．求索，2010年03期

篇（8）

較長(zhǎng)一段時(shí)間以來，我國地方政府在提供公共產(chǎn)品、進(jìn)行分級(jí)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面一直發(fā)揮著重要作用，其面向社會(huì)公眾提供公共管理的價(jià)值屬性也得到了充分的體現(xiàn)。在這種對(duì)地方資源進(jìn)行有效配置的模式之中，不但要考慮到不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，還要規(guī)范其決策管理行為，最大限度的減少偏差，并借助社會(huì)力量對(duì)其公共管理行為進(jìn)行監(jiān)督，以保證其政治程序與制度規(guī)定的一致性、可行性和高效性［1］。作為國家、中央政府的延伸與代表，地方政府在地方政治中的核心主體地位不斷增強(qiáng)，改革與創(chuàng)新正在成為其實(shí)施公共管理的重要議題。而隨著社會(huì)物質(zhì)和精神文明的不斷進(jìn)步，社會(huì)公眾對(duì)地方政府公共管理的模式和效率提出了更高的要求，只有主動(dòng)增強(qiáng)地方政府的核心能力、優(yōu)化其治理模式，才能更好的為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)?；诖耍恼率紫葘?duì)地方政府公共管理的屬性進(jìn)行了闡述，然后分析了地方政府在公共管理中的作用與缺陷，最后以協(xié)作管理為語境框架，給出了地方政府公共管理的治理模式。在本文的論述中，協(xié)作管理屬于管理學(xué)和社會(huì)學(xué)的雙重范疇，協(xié)作公共管理與傳統(tǒng)的地方政府公共管理的治理模式也就形成了顯著的差異，后者以官僚制單中心治理為主，前者則具有獨(dú)特的結(jié)構(gòu)類型、協(xié)作機(jī)制與實(shí)踐模式，以其為基礎(chǔ)對(duì)我國當(dāng)前地方政府公共管理模式進(jìn)行改革和治理，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)作用。

一、地方政府公共管理的屬性解析

1.地方政府公共管理的工具理性

作為法蘭克福學(xué)派批判理論中的重要概念，工具理性（InstrumentalReason）最直接、最重要的淵源為馬克斯•韋伯的“合理性”（rationality）理論，指的是借助實(shí)踐確認(rèn)工具的用途，并借助工具為謀取利益。同時(shí)，工具理性以工具崇拜或者技術(shù)主義為生存目標(biāo)，要通過精確計(jì)算達(dá)到最有效的目的［2-4］。因此，工具理性更加重視效率和效益，對(duì)工具本身的價(jià)值、道德或者審美則較少關(guān)注。在地方政府公共管理的場(chǎng)域中，工具理性主要表現(xiàn)為地方政府為了提升公共事業(yè)的服務(wù)水平，對(duì)各種公共事業(yè)管理方式、方法進(jìn)行綜合運(yùn)用的經(jīng)驗(yàn)與能力。由于在這一過程中，地方政府將公共事業(yè)視為“工具”進(jìn)行“組裝”和“調(diào)配”，其目的在于尋求推進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分濃厚；而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)的工具理性與精神形態(tài)的工具理性，兩種形態(tài)的有機(jī)結(jié)合與合作，最終達(dá)到了地方政府進(jìn)行公共事業(yè)管理的目標(biāo)。

2．地方政府公共管理的價(jià)值理性

工具理性反映了地方政府在推進(jìn)其公共事業(yè)管理的過程中，進(jìn)行創(chuàng)造、選擇時(shí)所表現(xiàn)出來的自覺能動(dòng)性。而作為地方政府公共管理另一個(gè)重要屬性的“價(jià)值理性”則是人們對(duì)自身實(shí)踐活動(dòng)的價(jià)值和意義進(jìn)行的主動(dòng)把握，其中將工具理性所“忽視”的人類社會(huì)的倫理政治、道德理想以及對(duì)人性的終極關(guān)懷進(jìn)行了集中全面的體現(xiàn)。價(jià)值理性主張通過美好的、精神層面的方法完成對(duì)真理的探求，其目的在于實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)人與人之間、人與社會(huì)之間、人與自然生態(tài)之間的和諧與進(jìn)步。其主要功效便是能夠回答地方政府進(jìn)行公共事業(yè)管理的初衷和使命，并號(hào)召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、滿足人民的需要，以美、善的價(jià)值觀對(duì)其事業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)［5］。從這個(gè)角度講，地方政府的公共管理也表現(xiàn)出了“非自我利益”的理性（即價(jià)值理性）。在這一理性框架中，地方政府將公共事業(yè)管理活動(dòng)看做是有價(jià)值的、有意義的活動(dòng)，能夠自覺的參與其中，為社會(huì)公眾謀取福利。從本質(zhì)上講，地方政府進(jìn)行公共事業(yè)管理的屬性是復(fù)合的和多元的，工具理性和價(jià)值理性之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，前者是后者的基礎(chǔ)，是人類獲得進(jìn)步和發(fā)展的原始動(dòng)力，后者是前者的精神支撐，并能在一定程度上提高人類實(shí)踐工具的價(jià)值，最終實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的持久進(jìn)步。

二、地方政府在公共管理中的協(xié)作機(jī)制與缺位的表現(xiàn)

地方政府公共管理具有價(jià)值理性和工具理性，這兩種屬性對(duì)于公共管理的效率和效果起著十分重要的作用。而實(shí)際上，無論是哪一種屬性，在實(shí)踐的過程中都不但孤立的，需要在彼此的辯證之中或者協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。在當(dāng)前時(shí)期，我國地方政府公共管理的治理模式正在不斷的優(yōu)化，協(xié)作機(jī)制正在發(fā)揮越來越重要的積極作用。但是，需要進(jìn)行重新審視的是，地方政府公共管理還在某些層面存在缺位的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序和政府的行政效率。

1．地方政府公共管理的協(xié)作機(jī)制

在當(dāng)前時(shí)期，我國的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在建設(shè)和完善之中，地方政府在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展同時(shí)，還要對(duì)自身的權(quán)力進(jìn)行平衡，不偏不倚。既要與中央部門進(jìn)行協(xié)作，協(xié)調(diào)中央和地方利益，還要對(duì)行政干預(yù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行權(quán)衡，不斷的通過有效的手段規(guī)范市場(chǎng)和社會(huì)秩序，最大限度的為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)［6］。總體而言，地方政府公共管理協(xié)作機(jī)制主要體現(xiàn)在以下方面：

（1）規(guī)范社會(huì)秩序，向全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。地方政府是國家公權(quán)力的執(zhí)行者，在公共管理實(shí)踐中具有強(qiáng)勢(shì)地位。因此，作為公共服務(wù)的提供者，地方政府就承擔(dān)起了維護(hù)社會(huì)秩序的義務(wù)，并通過對(duì)自身權(quán)力的運(yùn)用，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┝己玫纳鐣?huì)環(huán)境，改善群眾的生活水平；

（2）積極轉(zhuǎn)變政府職能，最大限度的解決歷史遺留問題。在過去的一段時(shí)間，我國政治體制和企業(yè)體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了較大的影響，地方政府也適時(shí)的轉(zhuǎn)變了“身份特征”，變之前的“微觀調(diào)控”為現(xiàn)在的“宏觀指導(dǎo)”。這種對(duì)于自身權(quán)利和社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)在一定程度上解決了一些歷史遺留問題，促進(jìn)了企業(yè)和社會(huì)的發(fā)展。

2.地方政府在公共管理協(xié)作機(jī)制的缺位

地方政府在實(shí)施其公共管理職能時(shí)，其目的在于有效協(xié)調(diào)社會(huì)各方面的利益，并在與各種社會(huì)力量的協(xié)作之中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源非配的合理化、社會(huì)發(fā)展公平正義化、政府行為高效和規(guī)范化［7］。但是，不可否認(rèn)的是，在當(dāng)前情況下，一些地方政府公共管理行為有待改進(jìn)，其協(xié)作機(jī)制往往處于缺位的狀態(tài)之中，在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。主要表現(xiàn)在：

（1）在國家實(shí)行了分稅制之后，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用得到了顯著的加強(qiáng)，不但要全面的維護(hù)社會(huì)公平與正義，還要通過多種渠道、借助多種力量，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步。但是，在實(shí)際操作過程中，一些地方政府公共管理卻出現(xiàn)了主觀上的偏頗，在執(zhí)行中央政策與捍衛(wèi)地方利益的過程中，并未協(xié)調(diào)好中央政策與地方利益兩者之間的關(guān)系，在擴(kuò)大地方利益的同時(shí)，將使國家利益受到損害；

（2）在部分地方政府的公共管理實(shí)踐中，官本位、政府本位的思想還依然嚴(yán)重，而這種思想的存在嚴(yán)重的影響到了公共管理的效率和效果，甚至在不同部門需要進(jìn)行政策協(xié)調(diào)、信息溝通時(shí)，也是難以將團(tuán)隊(duì)協(xié)作的觀念深入其中，不同部門為了自身的利益彼此孤立，給公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供設(shè)置了無形的壓力；

（3）部分地方政府具有自利化的傾向，這些政府在公共管理實(shí)踐中，對(duì)自身的角色定位不準(zhǔn)，偏離了公共服務(wù)提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社會(huì)公眾重大關(guān)切的問題上，一些地方政府不當(dāng)使用自身權(quán)利，為自身謀求私利，與民爭(zhēng)利，這與黨和政府要始終為人民群眾謀取切身利益的初衷截然相悖。

三、協(xié)作管理語境下公共管理的治理模式解析

為了競(jìng)爭(zhēng)的需要和平衡社會(huì)各方的利益，當(dāng)前社會(huì)組織在優(yōu)化其行為時(shí)，大多有意無意的選擇了協(xié)作管理的理念，并在實(shí)踐中加以豐富和發(fā)展。可以說，地方政府在對(duì)現(xiàn)代管理模式的借鑒方面是相對(duì)滯后的，甚至?xí)?duì)其產(chǎn)生排斥和抵觸，致使公共管理的效率和效果遲遲得不到有效的提升。因此，文章認(rèn)為，有必要將協(xié)作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，優(yōu)化治理效果。具體而言，主要有以下幾個(gè)方面的問題需要解決。

1．形成對(duì)協(xié)作公共管理的正確理解

在管理學(xué)和社會(huì)學(xué)的范疇內(nèi)，協(xié)作和協(xié)作管理是具有廣泛含義的詞匯，無論是人際關(guān)系管理還是跨組織的協(xié)作管理以及以互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)為背景的管理，都能夠?qū)ⅰ皡f(xié)作”引入其中，通過分工與合作的方式，最大限度的降低管理和組織運(yùn)行的成本，提高資源配置的效率。在協(xié)作管理語境下，地方政府的協(xié)作公共管理是作為一種獨(dú)特的制度形式存在的，它與市場(chǎng)自發(fā)性的協(xié)作不同，使一種有意識(shí)的管理，其基本特征為縱向與橫向活動(dòng)的綜合（融合）。比如，在斯蒂芬•戈德史密斯與威廉•D•埃格斯等學(xué)者看來，地方政府的協(xié)作公共管理為網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)［8］。因此對(duì)地方政府公共管理的協(xié)作性應(yīng)該形成正確的認(rèn)識(shí)，即提供公共服務(wù)、進(jìn)行公共管理的地方政府應(yīng)為公私聯(lián)合的“第三方政府”，這一政府能夠向社會(huì)公眾提供整體服務(wù)，并能夠借助先進(jìn)技術(shù)和外部環(huán)境的力量最大限度的滿足社會(huì)公眾的多樣化和個(gè)性化訴求。

2．地方政府公共管理協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建

對(duì)地方政府公共管理而言，其協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而在實(shí)施的過程中也要做出大量的適當(dāng)?shù)囊?guī)則、規(guī)定以及標(biāo)準(zhǔn)體系。和傳統(tǒng)的官僚體制中等級(jí)制度不同的是，協(xié)作公共管理并不需要嚴(yán)格的命令管理，也不需要將其建立在一個(gè)中心權(quán)威之上，更不能為此設(shè)定一個(gè)單一的組織目標(biāo)并為之“奮斗”。在這種新的公共管理機(jī)制構(gòu)建的過程中，要以參與者的相互依存、集體決策和整體行動(dòng)為前提和重要內(nèi)容，其首要要對(duì)其中的參與者、資源等進(jìn)行確定，對(duì)所必須的運(yùn)行環(huán)境進(jìn)行創(chuàng)設(shè)［9］。然后，通過不同部門之間的協(xié)作，使得任何一個(gè)參與者都能夠樹立和維護(hù)其權(quán)威，并在和他人分享資源的同時(shí)，共同向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。當(dāng)然，在這一模式中，比較成功的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建要輔以建立協(xié)同工作的協(xié)議與規(guī)則，這種協(xié)議往往能夠有效促進(jìn)了地方政府協(xié)作行動(dòng)的制度化和公共管理的區(qū)域化，提升公共管理的效率和效果。

3.地方政府公共管理的治理模式與實(shí)踐

在實(shí)施地方政府公共管理協(xié)作化之時(shí)，除了要確定參與主體、使不同主體間進(jìn)行通力合作外，更為重要的是要對(duì)協(xié)作性公共管理模式進(jìn)行綜合治理和實(shí)踐，而無論是治理的效果認(rèn)定還是實(shí)踐的對(duì)象選擇，都與公民參與直接相關(guān)，甚至可以說，公民參與是公共管理協(xié)作化不可或缺的重要環(huán)節(jié)。為此，需要在實(shí)踐中注重公民參與的重要作用，不斷的賦予公民參與以新的意義和內(nèi)涵。這是因?yàn)椋瑢?duì)于地方政府公共管理機(jī)制的構(gòu)建，將公民置于對(duì)抗性的境地是無法增加公民參與的協(xié)作性能量的，而采取參與和協(xié)作的辦法就正好相反，能夠使治理的功效得到逐步的增強(qiáng)。當(dāng)然，這一途徑的最終實(shí)現(xiàn)還要依賴于對(duì)公民參與的深刻把握，它們是：確定公民社會(huì)中的真正參與者；明確參與者的參與動(dòng)機(jī)和參與目的；通過何種方式在何時(shí)、何地進(jìn)行參與等。從這個(gè)角度講，在地方政府公共管理中，要敞開途徑，使公民能夠真正的、自由的參與其中，實(shí)現(xiàn)真正意義上以公民為中心的公共管理的協(xié)作治理。

四、結(jié)束語

社會(huì)是作為一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)參在的，在其運(yùn)行的過程中需要相互關(guān)聯(lián)、相互制約的多種要素參與其中，并不斷的發(fā)揮作用。而要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧進(jìn)步，就需要對(duì)該系統(tǒng)中的組成要素進(jìn)行全面的協(xié)調(diào)和有序的配置。地方政府是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)簡(jiǎn)單縮影，其公共管理的效率和效果不但會(huì)影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，還會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)程產(chǎn)生重要的影響。從這個(gè)角度講，優(yōu)化和重置地方政府的公共管理職能、對(duì)其中的職能要素進(jìn)行全面的整合和協(xié)同，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章以此為視角，選擇了協(xié)作管理這一語境框架，對(duì)地方政府公共管理的屬性和治理模式進(jìn)行了系統(tǒng)的分析和論證，得出了一些結(jié)論。當(dāng)然，這些結(jié)論是有局限性的，這是因?yàn)榈胤秸补芾淼姆椒?、方法，效率、效果都在不斷的變化之中，尤其在“中國?mèng)”和國家對(duì)政府機(jī)制進(jìn)行改革雙重推動(dòng)下，地方政府正在積極的、主動(dòng)的轉(zhuǎn)變其工作方法，社會(huì)公眾對(duì)于社會(huì)發(fā)展和區(qū)域社會(huì)建設(shè)的作用正在為地方政府決策者所重視，而這正是建設(shè)高效的地方政府、構(gòu)建良好公共管理機(jī)制的前提所在。

參考文獻(xiàn)：

［1］張玉亮.中國地方政府公共事業(yè)管理的哲學(xué)思考———談績(jī)效評(píng)估對(duì)公共事業(yè)管理工具理性與價(jià)值理性的整合［J］.重慶工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（8）：5-9.

［2］蘇靜.地方政府公共關(guān)系管理和形象建設(shè)的推進(jìn)［J］.攀登（雙月刊），2006，（4）：49-50.

［3］彭國甫.地方政府公共事業(yè)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005，（5）：16-22.，

［4］曾維和.協(xié)作性公共管理：西方地方政府治理理論的新模式［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，（1）：49-55.

［5］侯保疆.社會(huì)和諧語境下的地方政府社會(huì)管理職能解析──基于社會(huì)公共事務(wù)的劃分［J］.太平洋學(xué)報(bào)，2009（11）：65-75.

［6］徐曉晨.地方政府在公共管理中的作用與地位研究［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（3）：2-4.

［7］張利利，劉廣.淺談我國地方政府的公共管理職能［J］.人民論壇，2010，（1）：88-90.

篇（9）

一、概念界定

在行政管理學(xué)方面，政府執(zhí)行力是指政府組織為達(dá)到既定目標(biāo)，通過使用、調(diào)度和控制各種組織資源，從而有效地執(zhí)行政府的日常事務(wù)和有效貫徹實(shí)施法律、政策、決策、法令、戰(zhàn)略計(jì)劃的政府內(nèi)在的能力和力量。

二、影響政府執(zhí)行力的因素

（1）政府相關(guān)的制度和程序。完善的行政立法制度可以確保政策的制定和良好執(zhí)行，從根本上提升政府執(zhí)行力。完善的行政執(zhí)法制度和程序可以確保政策有效落實(shí)，所以完善行政立法制度和行政執(zhí)法制度、程序是提高政府執(zhí)行力的重要因素。

（2）政府組織結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)。政府組織層次是否分明、權(quán)責(zé)是否明確，很大程度上關(guān)系到政府政策決定能否有效執(zhí)行；而在政策、法律制度框架內(nèi)，行政人員的個(gè)人素質(zhì)會(huì)直接影響執(zhí)行水平，因此政府M織結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)是決定政府執(zhí)行力最直接的因素。

（3）政策、方針、法規(guī)等的合理和合法性。政策、方針、法規(guī)等是否合理合法直接關(guān)系到政府的執(zhí)行效果。既符合法律法規(guī)又能切合民情民意的好政策和方針等可以減少執(zhí)行落實(shí)的阻力，甚至讓廣大群眾主動(dòng)參與?？梢姡?、方針、法規(guī)等的合理性和合法性是提升政府執(zhí)行力的必需因素。

（4）政府績(jī)效考核和財(cái)務(wù)審核?？?jī)效考核是監(jiān)督政府行為的一種方式，也是對(duì)政府執(zhí)行情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲的重要參考；財(cái)務(wù)審核為政府行為提供必要的資金和物力支持，以政府成本收益分析為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)“節(jié)約行政”的理念，要求政府用最少的投入來獲取最大的執(zhí)行效果。因此，政府績(jī)效考核和財(cái)務(wù)審核是政府執(zhí)行力的物質(zhì)保證和強(qiáng)力監(jiān)督。

（5）公共管理理念。我國以前長(zhǎng)時(shí)間推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，全能型政府扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，全能型政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)、政府規(guī)模的無序擴(kuò)大，導(dǎo)致政府執(zhí)行成本高而且執(zhí)行力低下。而公共管理理念決定了一個(gè)政府執(zhí)行力的上限。

三、提升政府執(zhí)行力的途徑

（1）依法執(zhí)政。依法執(zhí)政的直接目標(biāo)是規(guī)范政府的行為，管理社會(huì)事務(wù)，維持正常的社會(huì)生活秩序，其最終目標(biāo)在于從根本上提升政府的執(zhí)政能力。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，這是經(jīng)驗(yàn)之談，所以，政府執(zhí)行制度和程序要受法律（包括實(shí)體法與程序法）的嚴(yán)格規(guī)范和控制。

（2）組織結(jié)構(gòu)扁平化，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。傳統(tǒng)的政府組織以等級(jí)制和科層制為基礎(chǔ)，出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)臃腫、職能劃分不清的問題，因此政府執(zhí)行力低下。對(duì)此可以建立新的模式，建立扁平化的組織結(jié)構(gòu)，縮短命令鏈，擴(kuò)大管理幅度，縮小政府規(guī)模。新模式在公共部門之間和內(nèi)部創(chuàng)造了一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境，“能者上，不能者下”可有效激活各個(gè)部門的活力。以上措施能提高政府各部門的工作效率，進(jìn)一步提高政府執(zhí)行力。

（3）科學(xué)決策。制定方針、政策和法規(guī)前，必須對(duì)具體情況進(jìn)行充分了解，必要時(shí)可以進(jìn)行民意調(diào)查，多參考民情民意，咨詢相關(guān)專業(yè)的專家學(xué)者，結(jié)合法律法規(guī)科學(xué)決策。

（4）建立公開公正的政府績(jī)效考核制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督。績(jī)效考核方面，全面和公開進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，合理利用評(píng)估結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)罰，以效果為導(dǎo)向，建立終身問責(zé)制；財(cái)務(wù)監(jiān)督方面，嚴(yán)格審核各種執(zhí)行項(xiàng)目，做到所有費(fèi)用“取之于民，用之于民”。以上措施可以大幅提高政府的執(zhí)行力，減少各種阻力。

（5）轉(zhuǎn)變觀念，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，需要政府從全能型、審查型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府可以在經(jīng)濟(jì)上最大限度支持政府執(zhí)行相關(guān)政策，調(diào)動(dòng)政府執(zhí)行各項(xiàng)目的積極性，使政府執(zhí)行力的路走得更遠(yuǎn)、更好、更穩(wěn)。

美國學(xué)者艾利森指出，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于政策的有效執(zhí)行。由此可見，政府的各項(xiàng)方案要實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，達(dá)到滿意的效果，都有賴于政府的有效執(zhí)行。

篇（10）

我國現(xiàn)今的行政管理體制是行政區(qū)行政管理體制，各地行政區(qū)只能在本地進(jìn)行行政管理，如果超出本地的行政管理范圍，其行政權(quán)力是無法涉及到的，行政結(jié)果也是無效的。我國的行政管理形式主要是自上而下的進(jìn)行管理，由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬下達(dá)任務(wù)，再由下屬將任務(wù)下達(dá)到下一層，一層連接一層，最后到基層，這種管理形式很有層次感，避免了管理中的混亂現(xiàn)象的出現(xiàn)，提高了行政效率。但是這種行政管理方式只能適用于行政區(qū)內(nèi)部事務(wù)的方面的管理，對(duì)于跨區(qū)域之間的公共治理是無效的，主要是因?yàn)樾姓^(qū)行政的權(quán)力只能在本行政區(qū)有效，超出了管理區(qū)域，權(quán)力的行使是無效的。行政權(quán)力無法干涉外部區(qū)域的行政。這就出現(xiàn)了一個(gè)問題，兩個(gè)行政區(qū)之間如果有同樣的公共問題，以傳統(tǒng)的公共行政方式，各個(gè)政府只能解決本地區(qū)的問題，不能解決外部區(qū)域的問題，要想更好的解決問題，兩個(gè)行政區(qū)之間就要相互合作。

由于公共管理治理模式與行政區(qū)行政的模式是不同的，所以區(qū)域公共管理之間要進(jìn)行合作管理，在傳統(tǒng)的公共管理模式中，各區(qū)域只對(duì)本區(qū)域的公共問題進(jìn)行管理，雖然能夠解決公共問題，但是，區(qū)域之間的界限確實(shí)永遠(yuǎn)存在的，導(dǎo)致了無法解決所有的區(qū)域公共問題，所以，要想很有效的解決區(qū)域公共問題，實(shí)行行政區(qū)域政府合作是最好的方法，只有行政區(qū)公共管理之間進(jìn)行有效的合作，才能對(duì)公共問題進(jìn)行很好的解決。地方行政政府之間是屬于平等的關(guān)系，對(duì)于區(qū)域公共問題，各政府之間共同管理，平等合作。

二、區(qū)域公共管理跨界治理新路徑

1.傳統(tǒng)區(qū)域政府合作治理途徑

傳統(tǒng)的區(qū)域治理途徑主要有三種方式。①行政首腦聯(lián)席會(huì)議制，由各區(qū)域行政首腦一起進(jìn)行商談，探討對(duì)公共問題的解決方法；②建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)合作組織，主要負(fù)責(zé)跨區(qū)域管轄區(qū)的公共問題的解決處理，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的事務(wù)利益關(guān)系；③利用網(wǎng)絡(luò)途徑，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，各政府進(jìn)行交流合作。

2.傳統(tǒng)區(qū)域政府合作中的問題

傳統(tǒng)的治理模式雖然在一定程度上起到了作用，但是也存在很多的問題。①對(duì)于行政首腦聯(lián)席會(huì)議，有些時(shí)候?qū)τ诠矄栴}商討，會(huì)出現(xiàn)意見不合的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致合作失??；②雖然建立了跨區(qū)域協(xié)調(diào)組織，對(duì)公共區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行處理解決，但是這種組織沒有權(quán)威性，沒有相關(guān)的保護(hù)懲罰機(jī)制，導(dǎo)致了處理事務(wù)的效率較低；③作為網(wǎng)絡(luò)治理途徑，雖然代表多樣化的利益集團(tuán)，能夠?qū)⒐矄栴}反映出來，但是卻無法提出有效的解決方法。另外，在進(jìn)行公共事務(wù)的處理時(shí)，會(huì)出現(xiàn)有些政府不合作的現(xiàn)象，導(dǎo)致了問題無法解決。

3.整體性治理：區(qū)域政府合作治理新路徑

傳統(tǒng)的公共管理方法中存在很多問題，而整體性治理則會(huì)很有效的解決這些問題，整體性治理結(jié)合了傳統(tǒng)的公共性治理方式，通過各種形式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共問題的協(xié)商解決。整體性治理為區(qū)域性政府合作治理提供了新思路，整體性治理以解決問題為出發(fā)點(diǎn)，建立了跨組織多功能的治理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)將整個(gè)社會(huì)治理機(jī)構(gòu)都聯(lián)系起來，從而避免了各區(qū)域各自為政，視野狹窄的弊端，并且對(duì)各種問題都進(jìn)行了有效的解決。區(qū)域公共管理整體性治理加強(qiáng)了各政府間的密切聯(lián)系，并提供了面向區(qū)域的公共服務(wù)。區(qū)域公共管理的整體性治理有效的解決了各政府之間不合作的問題。

三、區(qū)域公共管理視域下的政府合作整體性治理路徑

1.構(gòu)建區(qū)域性整體政府

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為了更好的解決區(qū)域性公共問題，進(jìn)行跨部門合作，組成聯(lián)合機(jī)構(gòu)。整體政府可以有組織、有效率的對(duì)公共問題進(jìn)行解決，區(qū)域政府可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域的公共性管理。

2.構(gòu)建整體性的治理模式

區(qū)域政府要有各行政區(qū)共同的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)建成，并賦予地方政府管理權(quán)，使政府雙方可以進(jìn)行合作管理，如有不合作的政府，可以采取等級(jí)式治理模式，使其能夠進(jìn)行合作。合作式治理模式可以使雙方進(jìn)行協(xié)商討論對(duì)公共問題進(jìn)行解決，對(duì)于較難的問題，可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行商討并解決。

3.構(gòu)建整體性治理能協(xié)調(diào)機(jī)制

篇（11）

一、知識(shí)型員工的界定

“知識(shí)型員工”這一概念是由世界著名管理大師彼得?德魯克于1959年在其著作《明天的里程碑》中最早提出,他將知識(shí)型員工的內(nèi)涵界定為“那些掌握和運(yùn)用符號(hào)和概念,利用知識(shí)或信息工作的人”,當(dāng)時(shí)他指的是經(jīng)理或執(zhí)行經(jīng)理。加拿大著名學(xué)者弗朗西斯?赫瑞比2000年在她的著作《管理知識(shí)員工》中指出:“簡(jiǎn)而言之,知識(shí)型員工就是那些創(chuàng)造財(cái)富時(shí)用腦多于用手的人們。他們通過自己的創(chuàng)意、分析、判斷、綜合、設(shè)計(jì)給產(chǎn)品帶來附加值”。現(xiàn)在,被大家普遍接受的知識(shí)型員工的定義是:“本身具備較強(qiáng)的學(xué)習(xí)知識(shí)和創(chuàng)新知識(shí)的能力,并能充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)提高工作效率的腦力勞動(dòng)者”。

二、知識(shí)型員工的特點(diǎn)

(一)獨(dú)立性

一般來說,知識(shí)型員工更傾向于獨(dú)立自主,這種特性表現(xiàn)在工作場(chǎng)所、工作時(shí)間方面的靈活性以及組織氣氛的寬松性。知識(shí)型員工不僅不愿意受制于物,甚至無法忍受上司的遙控指揮,而更強(qiáng)調(diào)工作中的自我引導(dǎo)。

(二)創(chuàng)新性

知識(shí)型員工從事的不是簡(jiǎn)單的重復(fù)性工作,而是在易變和不完全確定的系統(tǒng)中充分發(fā)揮個(gè)人的資質(zhì)和靈感,創(chuàng)新是知識(shí)型員工最重要的特征。庫珀解釋說:“知識(shí)型員工之所以重要,并不是因?yàn)樗麄円呀?jīng)掌握了某些秘密知識(shí),而是因?yàn)樗麄兙哂胁粩鄤?chuàng)新有用知識(shí)的能力”。

(三)流動(dòng)性

企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)突出表現(xiàn)在擁有技術(shù)的知識(shí)人才競(jìng)爭(zhēng),這一大環(huán)境為知識(shí)型員工的流動(dòng)提供了宏觀需求。另一方面隨著全球化不斷深入,國界日益模糊,這為知識(shí)型員工的流動(dòng)提供了可能,與其長(zhǎng)期保持雇傭關(guān)系的可能性不斷降低。

(四)成就性

與一般員工相比,知識(shí)型員工更在意實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值、熱衷于具有挑戰(zhàn)性的工作并強(qiáng)烈期望得到社會(huì)的承認(rèn)與尊重,他們把攻克難關(guān)看作一種樂趣、一種體現(xiàn)自我價(jià)值的方式。

三、激勵(lì)知識(shí)型員工的方法與手段

(一)激勵(lì)知識(shí)型員工的方法

一是成就激勵(lì)。對(duì)知識(shí)型員工而言,工作更多的是為了獲得一種成就感而不是僅僅為了生存,成就激勵(lì)是員工激勵(lì)中一類非常重要的內(nèi)容。

二是能力激勵(lì)。為了讓自己將來工作得更好,每個(gè)人都有發(fā)展自己能力的需求,可以通過培訓(xùn)激勵(lì)和工作內(nèi)容激勵(lì)滿足知識(shí)型員工這方面的需求。

三是環(huán)境激勵(lì)。單位保證員工公平性的規(guī)章、制度等都可以對(duì)員工產(chǎn)生激勵(lì)。辦公環(huán)境、辦公設(shè)備、環(huán)境衛(wèi)生等都可以影響員工的工作情緒。

四是物質(zhì)激勵(lì)。物質(zhì)激勵(lì)的內(nèi)容包括工資獎(jiǎng)金和各種公共福利。獲得更多的物質(zhì)利益是各類員工的共同愿望,它決定著員工基本需要的滿足情況。

(二)激勵(lì)知識(shí)型員工的手段

1.建立多層面的報(bào)酬體系。就報(bào)酬本身而言,多層次完全超出了薪資的范疇,包括獎(jiǎng)金、股權(quán)、分紅、實(shí)物分配、福利待遇、信息分享、職權(quán)等多方面。管理者必須注意公平性,避免平均主義,讓工作與薪金掛鉤,使員工的貢獻(xiàn)收益與企業(yè)的發(fā)展前景緊密相連。

2.推行彈性工作制。由于知識(shí)型員工更具有自主性,他們不愿受制于一些刻板的工作形式,更喜歡獨(dú)自工作的自由和刺激,以及更具張力的工作安排。事實(shí)上,知識(shí)型員工主要從事思維性工作,固定的工作時(shí)間和工作場(chǎng)所可能會(huì)限制他們的創(chuàng)新能力。推行彈性工作制,在核心工作時(shí)間與工作地點(diǎn)之外,允許知識(shí)型員工調(diào)整自己的工作時(shí)間及地點(diǎn),可以弱化個(gè)人需要和工作要求之間的矛盾。

3.安排富有挑戰(zhàn)性的工作。知識(shí)型員工并不滿足于被動(dòng)地完成一般性事務(wù),而更熱衷于具有挑戰(zhàn)性的工作。當(dāng)知識(shí)型員工覺得現(xiàn)有工作已不再具有挑戰(zhàn)性時(shí),管理者可以通過工作輪換等手段使工作富有挑戰(zhàn)性,由崗位輪換所帶來的新的工作內(nèi)容可以減少知識(shí)型員工的枯燥感,使其保持工作的積極性和主動(dòng)性。

4.雙重職業(yè)途徑激勵(lì)。在知識(shí)型員工當(dāng)中,一部分人希望通過努力晉升為管理者;另一部分人卻只想在專業(yè)上獲得提升。組織應(yīng)該采用雙重職業(yè)途徑的方法,來滿足不同價(jià)值觀員工的需求,必須使每個(gè)層次上的報(bào)酬都將是可比的。

5.鼓勵(lì)創(chuàng)新。創(chuàng)新本來就是冒險(xiǎn),如果不予鼓勵(lì),則沒有人敢創(chuàng)新。企業(yè)應(yīng)該允許失敗,要認(rèn)為失敗并非丟臉的事,也允許一些模糊的空間,讓員工在一時(shí)說不清楚的情形下放手創(chuàng)新。企業(yè)還要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)學(xué)習(xí)型組織的環(huán)境,同時(shí)投資于基本設(shè)備,供個(gè)人及團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí),讓大家運(yùn)用及交流,以產(chǎn)生強(qiáng)大的發(fā)酵作用。

四、有效管理知識(shí)型員工

(一)堅(jiān)持以人為本,尊重“人性”

現(xiàn)代企業(yè)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中最具活力的領(lǐng)域和組織形式,往往被知識(shí)型員工視為展示自我、實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的最佳平臺(tái)。近年來,知識(shí)型人才流動(dòng)頻繁,固然與薪酬高低、工作環(huán)境等因素有關(guān),不可否認(rèn),相當(dāng)部分人才是由于感到自身價(jià)值未得到真正實(shí)現(xiàn)而頻頻跳槽。

(二)充分授權(quán),人盡其長(zhǎng)

根據(jù)知識(shí)型員工從事創(chuàng)造性工作,注重獨(dú)立性、自主性的特點(diǎn),企業(yè)一方面要根據(jù)任務(wù)要求進(jìn)行充分的授權(quán),允許員工自主選擇他們自己認(rèn)為最好的工作方法;另一方面要為知識(shí)型員工獨(dú)立承擔(dān)的創(chuàng)造性工作提供所需的資金、物資及人力支持,保證其創(chuàng)新活動(dòng)的順利進(jìn)行。

(三)不拘一格,招賢納士

具有創(chuàng)造性潛能的優(yōu)秀人才往往有著強(qiáng)烈的個(gè)性,或者說,優(yōu)秀人才的創(chuàng)造性往往蘊(yùn)含于其獨(dú)特鮮明的個(gè)性之中,這也是企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的源泉。正如Sun公司董事會(huì)主席和CEO斯考特?麥克尼里在回答人們關(guān)于怎樣招聘員工的問題時(shí)所說,要雇用聰明人為你工作。盡管這些聰明人可能留著大胡子,紋著各種各樣的紋身,戴著大太陽鏡,但他們創(chuàng)造的新的經(jīng)營理念和計(jì)算概念,常常使人感到驚訝。正是這些聰明人,不僅為公司帶來源源不斷的偉大發(fā)明,吸引來更多的聰明人加入公司。應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)創(chuàng)造性人才的個(gè)性特點(diǎn),為其提供舒展乃至張揚(yáng)個(gè)性的寬松環(huán)境,使他們?cè)诓痪幸桓竦淖杂煽臻g中展示和發(fā)揮其聰明才智與創(chuàng)造性潛能。

(四)通過薪酬戰(zhàn)略“通電”,通過培訓(xùn)“充電”

近年來,很多發(fā)展迅速的企業(yè)均致力于設(shè)立更具激勵(lì)效果的薪酬體系。讓員工切實(shí)感到自己是企業(yè)的“主人”而非“過客”。企業(yè)制定合理的薪酬制度,從本質(zhì)上承認(rèn)勞動(dòng)力、智力將成為資本存在于企業(yè)之中,使員工與企業(yè)成為實(shí)現(xiàn)共同遠(yuǎn)景、共同參與、共同發(fā)展、共同分享“共同體”。此外,正如管理大師彼得?德魯克所說,員工的培訓(xùn)與教育是使員工不斷成長(zhǎng)的動(dòng)力與源泉,這不僅是吸引和留住一流知識(shí)型人才的前提,也是人力資本不斷增值的重要基礎(chǔ)。

五、激勵(lì)知識(shí)型員工的持續(xù)有效性

無論什么樣的激勵(lì)方法和手段都有時(shí)間和空間的限制,任何激勵(lì)手段的效果都會(huì)邊際遞減,激勵(lì)手段需要隨著員工需求的發(fā)展變化,應(yīng)從不同層面建立組織的激勵(lì)系統(tǒng)(圖1)。

(一)建立組織層面的激勵(lì)

建立績(jī)效管理系統(tǒng);表彰和獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀員工;樹立工作標(biāo)桿;允許員工持股;完善后備干部計(jì)劃;健全晉升系統(tǒng);設(shè)置工作多樣化。

(二)團(tuán)隊(duì)層面的激勵(lì)

建立參照系,設(shè)立團(tuán)隊(duì)目標(biāo);形成團(tuán)隊(duì)自我激勵(lì)文化;注重授權(quán)和支持;注重參與和頭腦風(fēng)暴;建立團(tuán)隊(duì)家庭;分擔(dān)失敗和恥辱。

(三)人際層面的激勵(lì)

鼓勵(lì)表現(xiàn)差的員工,在他們把事情做對(duì)時(shí),加以贊賞;在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候,盡快向員工致謝而不附帶任何條件;不應(yīng)只注重成果,同時(shí)要為員工的任何工作進(jìn)展給以鼓勵(lì);告訴員工他們的工作非常出色,并及時(shí)、盡量宣傳你的員工的成就;發(fā)現(xiàn)員工的表現(xiàn)有所改善,立刻給予贊賞;肯定團(tuán)隊(duì)個(gè)別人員的卓越表現(xiàn),鄭重表示感謝;表彰協(xié)同工作的行為;理解產(chǎn)生工作錯(cuò)誤的必然性。

(四)不斷分析知識(shí)員工的需求,變換激勵(lì)手段

要一直有效激勵(lì)員工,需不斷分析知識(shí)型員工的需求,變換激勵(lì)手段,建立持續(xù)激勵(lì)系統(tǒng)(圖2)。

在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,企業(yè)要生存與發(fā)展,是否擁有知識(shí)型人才非常重要。通過對(duì)知識(shí)型員工的激勵(lì),最大限度地發(fā)揮他們的潛能,為企業(yè)所用,應(yīng)注重以下幾點(diǎn):

第一,在激勵(lì)重點(diǎn)上,應(yīng)采用員工的成長(zhǎng)以及物質(zhì)激勵(lì)相結(jié)合的綜合激勵(lì)模式。

第二,在激勵(lì)的方法上,強(qiáng)調(diào)個(gè)人激勵(lì)、團(tuán)隊(duì)激勵(lì)和組織激勵(lì)的有機(jī)結(jié)合。

第三,在激勵(lì)時(shí)間效應(yīng)上,要把短期激勵(lì)和長(zhǎng)期激勵(lì)結(jié)合起來,強(qiáng)調(diào)激勵(lì)手段對(duì)員工的長(zhǎng)期正效應(yīng)。

參考文獻(xiàn)

[1][美]彼得?德魯克.21世紀(jì)的管理挑戰(zhàn)[M].北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2006:178

[2][加]弗朗西斯?赫瑞比.鄭曉明譯.管理知識(shí)員工[M].北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2000:187～190

[3][美]斯蒂芬?P?羅賓斯.孫建敏,李原等譯.組織行為學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2000:164～222