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篇（1）

但是最近幾年，中國社會保障制度改革過程中出現(xiàn)了一些始料不及的問題。集中表現(xiàn)在：人們對社會保障的認識存在偏差，不是從促進經濟社會和諧發(fā)展的角度，而是僅僅從解決經濟體制改革過程中出現(xiàn)的具體問題、與市場經濟相配套的角度去理解社會保障制度，因此在社會保障制度的基礎與原則、內容和目標、結構及功能、標準與覆蓋面等問題上還存在許多分歧和爭議。而這又反過來直接制約著中國社會保障制度的變革實踐，使得我們建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系進展緩慢。

分析中國社會保障改革出現(xiàn)的這些問題，原因是多方面的。其中最主要的一條就是：20多年來我們對社會保障理論建設重視不夠。特別是只重視西方現(xiàn)成的社會保障理論，不重視從中國實際出發(fā)進行理論創(chuàng)新。常常采取以解決經濟發(fā)展過程中所產生的實際困難為目標、“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式地制定各種具體的社會保障制度，而沒有努力建立自己的社會保障理論并以此指導實踐。

忽視理論建設的另一面，就是過分強調社會保障的實用性，把社會保障作為解決經濟發(fā)展過程中所產生的具體社會問題的一種手段，而不是社會設置中具有獨立性質的制度安排。于是，當經濟結構轉型導致大量下崗職工時，我們才考慮對這部分職工進行生活保障；當老工業(yè)基地出現(xiàn)大批離退休職工而原有企業(yè)又無力提供相關保障時，我們才意識到加快社會保障社會化改革；當大量農民工涌進城市出現(xiàn)許多社會問題時，我們才考慮如何給他們提供必要的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)以及子女教育等保障措施；當部分群眾看不起病時，我們才考慮如何健全城鄉(xiāng)居民醫(yī)療救助制度、完善醫(yī)療保險制度、建立新型農村合作醫(yī)療制度。過分重視實用性的社會保障，必然帶來實際工作中的被動。缺乏理論上的前瞻性，就沒有實踐上的主動性。

中國社會保障理論建構中存在的問題

回顧以往社會保障制度改革實踐與理論探索可以發(fā)現(xiàn)，我們在理論構建方面存在如下主要問題：

一是抽象地肯定西方社會保障理論的公平基礎，把它簡單地移植到中國社會保障理論構建當中來。自工業(yè)革命到20世紀50年代，西方社會保障理論普遍強調生存性或救濟性公平理念，認為以社會保險為核心的社會保障制度要能夠提供維持民眾生存最低限度的收入，確保任何一個參保人員“即使沒有其他經濟來源，社會保險提供的基本生活最低收入也足以滿足人們的基本生活需要”。上世紀60年代，西方國家普遍解決了貧困問題，西方社會保障所注重的公平才逐漸由原來的生存性公平轉向發(fā)展性公平，從原來的救濟性公平逐漸轉變?yōu)轶w面性公平，強調作為一種社會福利的社會保障應當是“高水平、廣覆蓋、無差別”，保證每個人“過上體面的生活”。但是，這種社會保障理論在實踐過程中出現(xiàn)了新的矛盾和問題，導致有的國家不得不進行“痛苦的改革”，有的國家試圖以新的公平理念重建社會保障理論。這表明，作為社會保障基礎的公平從來都是具體的而不是抽象的。

可是，在社會保障理論研究中，我們片面地理解社會保障的公平基礎，總是試圖尋求那種絕對的公平，照搬西方國家的體面性公平，忽視了實現(xiàn)這種公平的經濟、社會、文化以及心理基礎，忽視了社會公平的民族差異性及其他屬性。事實上，在經濟并不發(fā)達的當代中國，我們不可能建立起高福利、彰顯體面公平的社會保障理論，只能夠構建一種與我國經濟社會發(fā)展水平相適應、解決民眾基本生存需求、促進經濟社會持續(xù)和諧發(fā)展、體現(xiàn)“底線公平”的社會保障理論。否則，很容易使我們患上貧窮國家的富貴病。

二是過分依賴西方社會保障理論派別和理論內容。應當看到，無論是新歷史學派、凱恩斯主義、貝弗里奇主義、新劍橋學派、新自由主義以及“第三條道路”，還是新制度經濟學派、經濟增長學派甚至未來學派，都是西方學者或者根據本國當時的經濟社會發(fā)展實際，或者為解決本國當時的民生問題而形成的理論派別?？傮w上看，這些形態(tài)多樣的理論派別實際上都有其獨特的時代性，明確的針對性以及鮮明的國家性特征，不僅不同的國家產生了不同的社會保障理論派別，而且同一個國家在不同的社會發(fā)展階段也出現(xiàn)了不同的社會保障理論形態(tài)，從來就沒有一個國家的社會保障理論形態(tài)始終一成不變。因此，西方社會保障理論派別只具有相對合理性，它們不可能超越時空“放之四海而皆準”。

建立中國自己的社會保障理論

我們提出建立中國自己的社會保障理論，不是簡單地否定西方社會保障百年來所取得的理論成就，不是簡單地否定中國20多年來的社會保障實踐探索，更不是按照玄思冥想的方式去建立什么宏大的理論體系，而是運用科學的社會調查與研究方法，厘清中國社會保障制度改革中遇到的問題，以為指導，用科學發(fā)展觀統(tǒng)領全局，按照構建社會主義和諧社會的要求，從中國實際情況出發(fā)進行理論概括與理論升華，形成自己的社會保障理論，以此來解決我們的社會保障問題。為此：

篇（2）

市埸經濟是一種市場機制在資源配置中起基礎作用的經濟模式，生產要素的流動和資產存量的重組能最大限度地促進資源配置效率的提高，然而在市場經濟條件下，收入分配不平等現(xiàn)象也會明顯存在。由于市場經濟中的收入分配機制并不完全取決于生產要素的影響（如市場的不完全競爭），因而貧富差距的過于懸殊，會違背人道主義等社會公平原則，也不利于總體經濟資源的優(yōu)化配置，這就要求由政府承擔起協(xié)調收入分配的責任。針對收入分配的不平等，政府可以在分配起點、分配過程、分配結果進行干預，征收個人所行稅和提供社會保障便是針對分配結果進行干預的政策手段，以限制高收入，增加低收入，調節(jié)低收入，調節(jié)收入分配的不平等。

社會保障就其本質而言，應當是一種由政府承辦的社會事務。比如養(yǎng)老社會保險。有人發(fā)現(xiàn)，如果將經濟周斯與生命周期結合起來，即利用勞動者生命周期中有收入的階段——青年和中年時期，是解決勞動者養(yǎng)老問題的好辦法。而這種結合只能依靠政府才能實現(xiàn)。又如失業(yè)社會保險。現(xiàn)代經濟學理論認為，任何國家一定程度上失業(yè)是無法避免的，但是失業(yè)率絕不能超過某種程度，否則就有可能危及社會穩(wěn)定。為此，政府就必須建立失業(yè)保險制度，以保證失業(yè)者生活安定。再如，社會救濟是針對處于或低于“最低收入水平線”即貧困線的社會成員提供資助，對于貧困線下居民的生活救濟，依靠政府比依靠慈善組織可以在更大范圍內實施，在力度上也要強得多。

（二）從社會保障基金性質看，它是一種應被納入預算管理的財政資金。

社會保障基金就其性質而言應當是一種財政資金。從支出看，既然社會保障屬于為全體國民所共享的公共物品，那么，社會保障支出無疑是一種財政性支出，現(xiàn)代財政學通常將財政支出按其經濟性質劃分成購買性支出和轉移性支出兩大類，其中轉移支出主要包括社會保障支出、捐贈支出和債務利息支出。在許多國家，社會保障支出已超過其他各項支出成為最大的財政支出項目。從收入看，社會保障籌資方式法制化已成為一股世界性的潮流。社會保障籌資可以收費，也可以征稅，相比較而言，征稅優(yōu)越于收費，因為稅收的強制性、固定性特征，能保證社會保障基金的穩(wěn)定增長。在一些發(fā)達國家，社會保險稅已成為第一或第二大稅種。不僅如此，社會保障基金中還有相當一部人直接來源于政府經常預算的撥款，尤其是用于社會救濟和社會福利的支出，主要依賴于財政。因為社會救濟和社會福利支出的共同性質是當時社會成員面臨基本生活困難時政府所提供的補助，而這種補助的理論依據在于：保障每一個社會成員最基本生存需要是政府財政義不容辭的責任。

既然社會保障基金是一種財政資金，那就現(xiàn)所當然要被納入預算管理范圍之內。社會保障預算的建立，至少有以下好處：一是便于將各項與社會保障事務有關的基金統(tǒng)籌安排，便于政府從整體上規(guī)劃社會保障事業(yè)；二是便于在社會保障基金營運中引入約束機制，克服管理分散、政出多門的弊端，防止擠占、挪用基金等現(xiàn)象的再度發(fā)生；三是有利于按照統(tǒng)一的政策合理安排社會保障基金投資，實現(xiàn)基金的保值增值；四是節(jié)省管理成本，防止社會保障基金的流失。

二、我國社會保障預算的框架體系

（一）主要收入項目。

1、社會保險稅收入。

我國社會保險稅的納稅業(yè)務人應為各級行政機關、各類企事業(yè)單位以及所屬公務員、雇員、職工；考慮到我國農村經濟發(fā)展差異過大，加上稅收征收管理上的難度，可暫不把純粹的農業(yè)勞動者包括在內（國營農埸工人除外）。社會保險稅應以法人納稅義務人的工資支出總額或自然人納稅義務人的實際收入額為課稅對象；稅目的確定應與現(xiàn)行社會統(tǒng)籌范圍和社會保障支出項目相銜接，目前可暫設養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險3個稅目。本著易于操作、簡便適用的原則，社會保險稅宜采用分項比例稅率，即按3個稅目分別確定不同的稅率。由于社會保險稅稅基寬厚，涉及面廣，因而宜由稅務部門遵循屬地原則，統(tǒng)一征收，具體由行政企事務單位代扣代繳。

2、經常預算補助收入。

從世界各國的情況看，社會保險支出，主要依靠社會保險稅收入，而社會救濟、福利支出的資金來源則由經常預算撥付。由于市場機制下收入的不均衡，政府有必要利用稅收手段削減部分人的過高收入，而且這種稅收調節(jié)是全方位立體式的，即在人們取得收入的階段開征超額累進的個人所得稅，在支配收入階段征收高稅率的消費支出稅，在轉移收入階段征收帶有沒收性質的遺產稅與贈與稅。社會保險是一種水平的收入再分配，即通過政府使健康者、有收入的中青年、就業(yè)者向患病者、無收入的老年人、失業(yè)者提拱補助。當然在必要時，財政也可以對社會保險提供一定的資助，但不是主要的資金來源。

我國目前受經濟發(fā)展水平、經濟效益、收入分配體制等等多種因素的制約，經常預算支出中社會保障支出的規(guī)模并不大。隨著個人所得稅征管的強化、遺產和贈與稅的開征，對社會保障預算的補助也會大幅度增加。

3、基金投資收益。

社會保障基金結余是為了均衡不同時期社會保障支出而安排的儲備，這部分財力暫時閑置不用，如果不善于營運，可能會貶值、流失，因而必須根據安全性、盈利性、流動性原則進行投資，使其在投資中實現(xiàn)保值和增值。

從各國社會保障基金結余的營運實踐看，公債是最普遍的投資對象，因為公債有政府作債信保證，收益率高，且保證按期如數(shù)兌付，是保值增值的理想途徑。

一般說來，失業(yè)保險基金結余應急儲備，以便經濟不景氣時保證支付，不能用于長期投資，只能購買一些中、短期公債；而養(yǎng)老保險基金結余在受保人老齡化問題并不突出的情況下，將會在一個相當長的時間內沉淀下來，因而可購買長期政府債券。

（二）主要支出項目。

1、社會保險支出是社會保障預算中最主要的支出項目，根據我國的實際情況，可下設養(yǎng)老保險支出、失業(yè)保險支出和醫(yī)療保險支出三個子項目。

（1）養(yǎng)老保險支出。這是政府對年老失去勞動能力的勞動者所提供的資助。建立社會保障預算后，在養(yǎng)老保險支出方面應作些改革：一是支出的資金來源應由企業(yè)、勞動者和政府三方共同承擔，即應向世界各國普遍實行的投保資助型養(yǎng)老保險制度轉變。養(yǎng)老保險須由三方即企業(yè)、勞動者、政府共同出資。隨著社會保險稅的開征，養(yǎng)老保險支出的受益范圍，積極創(chuàng)造條件，使個體、私營和外資企業(yè)職工都能享受養(yǎng)老社會保險待遇。農村純粹的農業(yè)勞動者可暫不包含在內，理由是農村生產力水平較低，地區(qū)之間的發(fā)展又不平衡，且中國農村“積谷防災、養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，若強制實行唯恐收效甚微。

（2）失業(yè)保險支出。一是擴大失業(yè)保險支出的資金來源，通過開征社會保險稅，解決投保來源單一（目前只由企業(yè)一方投保）和投保費率過低等問題。二是擴大失業(yè)保險支出的覆蓋面，各種非國有企業(yè)的職工與國有企業(yè)職工一樣都應享受失業(yè)保險支出。三是適當提高失業(yè)津貼的給付標

準，應在擴大社會保障基金來源的基礎上，使企業(yè)津貼由目前占失業(yè)前工資額的40%左右提高到國際勞工組織建議的60%左右。

（3）醫(yī)療保險支出。建立社會保障預算后，醫(yī)療保險支出應走向規(guī)范化：一是擴大醫(yī)療保險支出的資金來源，就讓患者在平時繳納一定數(shù)量的社會保險稅，改變目前醫(yī)療費用來自政府和企業(yè)局面。二是改革醫(yī)療保險支出辦法，應允許患者自由選擇就醫(yī)的醫(yī)院和醫(yī)生，就醫(yī)時向醫(yī)院繳納全部醫(yī)療費用，然后向社會保障機構按規(guī)定的醫(yī)療費用標準報銷，對于大病絕癥的費用，全部予以報銷。三是增加農村合作醫(yī)療的補助支出。從農村改革的實踐看，農村集資式合作醫(yī)療制度應當恢復，在農民和村經濟組織繳納一定費用的基礎上，政府視財力可能給予適當?shù)难a助。

2、社會救濟支出。

社會救濟支出主要包括兩項支出：一項是貧困救濟支出，另一項是自然災害救濟支出。我國目前社會救濟支出面臨的主要問題是救濟支出標準不能隨著物價上漲而提高，以致貧困戶、災民的生活水平沒有提高甚至出現(xiàn)下降的現(xiàn)象。如前所述，社會救濟支出的資金來源主要依賴于政府財政，目前社會救濟支出不能較快地增長，原因在于這些年我國財政收入占國內生產總值的比重偏低，政府財力分散現(xiàn)象又較嚴重，財政支出結構也不甚合理，隨著這些問題的解決，社會救濟支出可望得較快的增長。

3、社會福利支出。

社會福利支出包括：老年福利支出，如敬老院的補助；住房福利支出，如發(fā)放房租補貼；教育福利支出，如承擔義務教育經費；殘疾人福利支出，如給殘疾人免費提供假肢、輪椅等。社會保障預算建立后，在社會福利支出領域的改革內容主要是合理界定支出的范圍。目前社會福利支出的內部結構存在明顯的“越位”與“缺位”并存現(xiàn)象：一方面對某些應該推向市場的項目仍由財政包攬，如城鎮(zhèn)居民住房福利支出范圍過大，數(shù)額也過多；另一方面，應該由政府補助的項目缺乏資金，如農村的生活福利設施明顯落后。社會福利設施支出的目的在于改善社會成員的生活保障，從性質上看，的確屬于較高層次的社會保障，總體支出水平必須建立在經濟發(fā)達、財政充裕的基礎之上，但是在總體支出水平暫時不可能大幅度提高的前提下，合理安排支出的結構，也能提高福利支出的社會經濟效果。

三、我國社會保障預算的運作條件

（一）必須明確社會保障預算在預算體系中的地位。

社會保障預算作為一種由政府編制的反映社會保障收支規(guī)模、結構和盈虧狀況的計劃，理應在政府預算體系中占有一席之地。從性質上看，它既不是經常預算，也不是投資預算，而是特種基金預算中的一個子預算。因此，改進與完善現(xiàn)行的復式預算體系是建立社會保障預算的重要條件。社會保障預算作為特種基金預算的一個組成部分，與經常預算，投資預算之間有著密切的關系。從社會保障預算與經常預算的關系看，現(xiàn)行經常預算支出項目中相當一部分應轉化成社會保障預算收入項目中的“經常預算補助收入”。欲理順兩者之間的關系，一項很重要的工作是將現(xiàn)行經常預算中的社會保障支出“顯化”出來，因為迄今為止，我國預算支出上明顯記載的社會保障支出并不多，主要是“撫恤與社會福利救濟費”，實際上，相當一部分社會保障支出隱含在其他支出項目中，如教科文衛(wèi)事業(yè)支出、價格補貼支出等。將隱含的社會保險支出“顯化”出來，不僅便于社會公眾了解社會保障支出已經達到的規(guī)模，還有利于加強對這類支出的管理。另外，社會保障行政機構的管理費支出應列入經常性預算的行政管理支出之中。從社會保障預算與投資預算的關系看，為使社會保障基金保值增值、其結余用于購買公債，因而成為投資預算中債務收入的來源之一，而國債還本付息支出是投資預算的支出項目，其中一部分將成為社會保障預算的收入。

（二）必須統(tǒng)一社會保障預算的編制原則。

社會保障預算的編制應遵循以下四條原則：一是完整性原則，即社會保障預算必須反映全部與社會保障事務有關的收支，只有這樣，才能便于社會保障基金的統(tǒng)籌與管理，提高資金的使用效果。這就要求將現(xiàn)行各部門掌握的社會保障收支統(tǒng)一歸并到社會保障預算之中，當然，這有賴于社會保障管理體制的全面改革。二是統(tǒng)一性原則，即任何社會保障收支都要以總額列入預算，而不應以收支相抵后的凈額列入預算。這就要求改變以前那種“兩項基金”管理費支出從統(tǒng)籌的基金中抵銷的做法，只有這樣才能消除社會保障機構為追求本位利益而開展業(yè)務的動機，也為建立統(tǒng)一效能的社會保障管理體制，克服政出多門，相互掣肘的局而創(chuàng)造條件。三是專款專用原則，即社會保障收入只能用于社會保障方面的開支，不得挪用一般經費性支出。這就要求財政部門建立一套社會保障預算的收支科目和表格，以規(guī)范各項收支行為。四是留有結余原則，社會保障支出是為面臨生活困難的社會成員提供資助的，而社會成員面臨生活困難的成因是多方面的，其中有許多是不確定因素，諸如壽命的不確定性，失業(yè)、病殘的風險，意外事故的不可預料等，這就意味著社會保障支出有相當一部分是在編制預算時難以測算的，為不給經常預算造成太大的壓力，應使年度社會保障預算收支相抵留有結余。

（三）必須建立社會保障預算的執(zhí)行機構。

篇（3）

（一）制度運行存在突出問題

我國的社會保障制度改革是國有企業(yè)配套改革的產物，在減輕和均衡企業(yè)（尤其是國有企業(yè)）負擔方面的確發(fā)揮了積極作用，但也存在不少突出問題。一是僅覆蓋部分人群，擴面因存在“非公有制單位”的死角而進展不大，大多數(shù)公民缺乏必要保障。根據中國統(tǒng)計公告，2001年城鎮(zhèn)就業(yè)者為23940萬人，而年末養(yǎng)老保險參保人數(shù)只有10630萬人，僅占城鎮(zhèn)就業(yè)者的44.4%，參加醫(yī)療保險的人數(shù)就更少；非正規(guī)就業(yè)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農民工和農民的社會保障目前幾乎是空白。二是養(yǎng)老保險和失業(yè)保險參保人數(shù)呈下降趨勢，已參保人員流失情況（目前斷保者已占參保人數(shù)的12.5%）不容忽視。截止2002年6月末，全國參加基本養(yǎng)老保險的職工人數(shù)10567萬人，比2001年底有明顯減少，其中企業(yè)參保職工為9033萬人，比2001年底減少165萬人。全國實際繳費人數(shù)為9253萬人，比2001年底減少344萬人，其中企業(yè)繳費人數(shù)為7949萬人，比2001年底減少252萬人。全國參加失業(yè)保險人員為10095萬人，比2001年底減少260萬人。到2002年9月底，全國參加失業(yè)保險人數(shù)為10068萬人。三是基金收支矛盾突出。養(yǎng)老保險基金在社會保險基金中所占比重最大，但目前這項基金收支形勢非常嚴峻。1997年基金收不抵支的省份全國為5個，1998年擴大到21個，1999年又增至25個；2000年基金缺口為300億元，2002年缺口增加到400億元，已占年養(yǎng)老保險金支付總額的1／4.

（二）制度設計存在明顯缺陷

一是我國現(xiàn)行的社會保險制度是針對有固定用人單位的正規(guī)就業(yè)形式設計的，在費用征繳、待遇支付等基礎管理方面都是基于正規(guī)單位，且存在“三高”（基數(shù)高、費率高、待遇高）的特征，正規(guī)單位都難以承受，那末，日漸增多的非正規(guī)就業(yè)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員、農民工乃至廣大農民就更加難以承受。

二是制度架構過于單一。隨著經濟全球化和經濟體制轉軌、經濟結構調整，就業(yè)市場化，就業(yè)競爭加劇，由此加速了原有社會階層的分化和整合，統(tǒng)一的制度固然有利于滿足公民的保障需要，但難以適應各階層的不同保障需求和承受能力，與國家經濟發(fā)展水平不相適應，而且按現(xiàn)行制度農民、甚至是進城農民工恐怕永遠都難以被覆蓋進來。統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌加個人賬戶的制度架構并不一定是我國社會保障制度的理想模式，從目前情況看運行效果也不盡人意。如養(yǎng)老保險個人賬戶并未做實，即使國家財政大量投入資金做實個人賬戶，也難以保值增值；醫(yī)療保險個人賬戶作用并不明顯，有些地區(qū)個人賬戶已名存實亡。其實，透過“年年抓擴面、年年難擴面”表象，就足以看出制度本身存在缺陷這一本質。

三是轉制成本過高。據勞動保障部社會保險研究所測算，要實現(xiàn)籌資模式根本性轉換，實現(xiàn)個人賬戶儲蓄性積累，如對建立賬戶以前的職工個人賬戶歷史債務按絕對額補償，補償總額高達2.88萬億元，年均1030億元。而據原國務院體改辦測算，養(yǎng)老金隱性債務最高竟達10.8萬億元。

四是國有企業(yè)歷史債務的償債責任不明確，國家社會保障責任不明確，中央政府與地方政府的社會保障責任也未明確劃分。由于這些責任劃分不清，退休人員的養(yǎng)老金負擔完全轉嫁到在職職工身上，以至出現(xiàn)社會統(tǒng)籌繳費達到百分之二十幾甚至三十幾的比例，很多企業(yè)望而止步，這恐怕是擴大覆蓋面步履艱難的重要原因之一。

（三）制度本身面臨嚴峻挑戰(zhàn)

一是面對人口老齡化的巨大壓力。我國在未實現(xiàn)工業(yè)化的情況下已過早地進入老齡社會，老齡化速度快，在不到10年的時間里就達到了西方國家三、四十年甚至半個世紀才達到的老齡化階段。而人口老齡化導致社會保險基金收支矛盾突出，基金總量嚴重不足，養(yǎng)老保險個人帳戶空帳已達2000億元，還有上面提到的幾萬億元的隱性債務（即國有企業(yè)歷史欠帳）。目前，我國歷歲以上的老年人已超過7%.據統(tǒng)計，1996年我國企業(yè)養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比為3.7：1；而2001年底，養(yǎng)老保險參保職工10801.9萬人，離退體人員為3380.6萬人，撫養(yǎng)比已上升到3.2：1，即32個人繳費，供養(yǎng)10名離退休人員。據預測，到2035年，即使將15歲-59歲的所有人口（含農民）都算做勞動人口，屆時勞動年齡人口與60歲以上的老年組比率將達到2.4：1，而2050年該比率將進一步上升到2.06：1，也即每兩個人要供養(yǎng)1位老人，這還是城鄉(xiāng)統(tǒng)算的情況，如果單算城鎮(zhèn)，結果肯定是不到兩個勞動年齡人口就要供養(yǎng)1位老人。按照這樣的人口結構，任何社會保障制度都將難以承受。

二是面臨市場化、多元化、國際化就業(yè)格局的嚴峻挑戰(zhàn)。

我國是在勞動力長期供大于求、且供求矛盾尖銳的情況下實行經濟轉型和結構調整的。面對加入WTO后經濟全球化、國際競爭加劇的大環(huán)境，我國的就業(yè)格局發(fā)生了顯著變化。

①就業(yè)渠道市場化。在向市場經濟轉軌過程中，勞動力市場逐步發(fā)育完善，計劃用人體制被基本摒棄，就業(yè)市場化格局已不可逆轉，其結果就業(yè)雙向選擇，人員流動加速，供求矛盾顯性化，失業(yè)已成為社會經濟生活的“常態(tài)”。

②就業(yè)方式多元化。一方面，伴隨著結構調整，股份企業(yè)、私營企業(yè)、外資企業(yè)及個體經濟成了新增就業(yè)的主渠道，而國有經濟單位正規(guī)就業(yè)一統(tǒng)天下的就業(yè)局面已成歷史，國有企業(yè)從業(yè)人員占城鎮(zhèn)全部從業(yè)人員的比例由80年代的50%以上下降到1999年的30%.另一方面，由于產業(yè)結構變動及全球化導致的市場競爭加劇，正規(guī)就業(yè)相對萎縮，勞動力市場中的部分弱勢群體，特別是下崗失業(yè)工人在激烈的就業(yè)競爭中不得不進入了非正規(guī)的靈活就業(yè)領域，且其總體規(guī)模已相當可觀，可能達5000萬人-1.2億人。

③就業(yè)國際化趨勢已初露端倪。入世后，勞動力的跨國流動將更加容易和頻繁。我國高技術和高智力的腦力勞動者供不應求，而簡單體力勞動者供大于求。國外人力資源的長線與短線同中國要素市場存在一定的互補性，因此，人力資源的跨國配置程度將大大提高。據有關預測，大概有5%一10%的勞動力會進入國際勞動市場?？鐕竞屯赓Y的進入，也會帶動外籍雇員在中國就業(yè)。

就業(yè)格局的深刻變化，給社會保障制度帶來了前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)：

——就業(yè)市場化對社會保障提出了新課題：一是市場競爭給人們帶來更大的職業(yè)風險，產生了相當部分的市場競爭弱勢群體，這使得社會保障將在更大程度上影響每一個家庭的生活質量和每一個勞動者的安全感，人們比以往任何時候都更需要社會保障，而且越是生活在社會底層的家庭，對社會保障的依賴程度越大，對社會保障的需要就越強烈；二是失業(yè)率提高使失業(yè)保險基金面臨巨大壓力，據預測，在入世之后的未來5年間我國失業(yè)保險基金支付總缺口約為500億元左右。

——就業(yè)國際化產生的人力資源跨國流動，需要解決出境就業(yè)人員社會保障以及保險關系接續(xù)問題。國際間社會保險繳費與待遇的互免與承諾，及妥善解決勞動力跨國流動中社會保險關系的接續(xù)問題將正式提到政府工作日程。

——因就業(yè)多元化而大量出現(xiàn)的靈活就業(yè)人員對現(xiàn)行勞動關系、工資分配、社會保障制度和觀念最具挑戰(zhàn)性，影響也最為深刻。這一特殊群體勞動關系大都比較松散，基本末簽訂勞動合同，根本形不成勞動關系；在工資分配方面，靈活就業(yè)人員也基本不遵循正規(guī)單位的薪酬決定機制；尤其是靈活就業(yè)人員基本未參加社會保險，引起下崗職工參保后又中斷社會保險等一系列問題，并將帶來難以預料的城鎮(zhèn)貧困問題，加劇社會保險基金支付壓力；而目前我國現(xiàn)行的社會保險管理制度基本是按正規(guī)就業(yè)單位這種正規(guī)就業(yè)形式設計的，根本不適合非正規(guī)的靈活就業(yè)人員參保，存在費率過高、管理不相適應等諸多問題，制度改革和創(chuàng)新已迫在眉睫。

二、進一步改革和完善現(xiàn)行社會保障制度

隨著社會主義市場經濟體制的確立和鞏固，市場競爭在帶來更高效率的同時，也給人們帶來了更大的職業(yè)風險，產生了相當部分的市場競爭弱勢群體，人們將比以往任何時候都更需要社會保障。按照十六大提出的全面建設小康社會的宏偉藍圖，國家必須加快建立覆蓋全民的社會保障制度。鑒于我國的現(xiàn)實國情，這項制度的近期目標只能是低水平、廣覆蓋、多層次，盡可能地體現(xiàn)社會公平，有利于促進和擴大就業(yè)。為此，必須對現(xiàn)行社會保障制度進行大刀闊斧地改革。

（一）養(yǎng)老保險制度要進行根本變革

現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度最本質的問題是為了支付部分老人才能享受的高退休待遇，不得不向用人單位征收20%以上的高額社會統(tǒng)籌繳費，有的地方這些繳費甚至高達38%.高額繳費一方面不利于促進和擴大就業(yè)，重要的是迫使私營企業(yè)職工、個體從業(yè)人員、非正規(guī)就業(yè)人員等更需要社會保障的人群望“保”卻步，被排除在制度之外。退休人員享受的退休費本應當只是基本生活費，而目前養(yǎng)老保險基本制度支付的高待遇對于相當多的退休人員來說，超出了其基本生活需要，甚至比很多在職人員工資收入都高；高待遇不僅超出了國家經濟發(fā)展水平和用人單位繳費承受能力，而且也抑制了勞動者工作熱情、刺激了人們的退休欲望，并進而加劇了基金負擔和社會不公。如果不從根本上改革養(yǎng)老保險基本制度，很難走出高待遇、高繳費、擴面難的怪圈，也就無法體現(xiàn)社會公平、落實全面建設小康社會的奮斗目標。為此，必須改革國家基本保險實行社會統(tǒng)籌加個人賬戶的制度結構，新制度輪廓如下：

1.制度結構。養(yǎng)老保險基本制度實行統(tǒng)一的現(xiàn)收現(xiàn)付的國民養(yǎng)老金制度，覆蓋各類企業(yè)、機關、事業(yè)單位職工、非正規(guī)就業(yè)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農民工，由國家法律強制實施。同時，對國家機關、事業(yè)單位、大型企業(yè)強制實行企業(yè)年金制度，并鼓勵其他單位自愿參加，以對國民養(yǎng)老金進行補充。國家還鼓勵有條件的單位和個人參保自愿性的商業(yè)保險，進一步提高個人養(yǎng)老保障水平。2.待遇與繳費。國民養(yǎng)老金只能保證退休人員基本生活需要，對所有參保人實行統(tǒng)一標準，具體數(shù)額是繳費滿25年者可享受社會平均工資水平30%~40%替代率幅度的養(yǎng)老金。繳費由個人、單位及政府三方分擔，總繳費率22%左右，其中個人負擔8%，單位負擔10%（自雇人員則負擔18%），不足部分由財政負擔。企業(yè)年金制度由國家法律規(guī)定，繳費負擔完全由用人單位承擔。3.管理。國民養(yǎng)老金由政府管理。企業(yè)年金由經營性機構負責管理。4.制訂周密措施，實現(xiàn)從舊制度向新制度的過渡。

需要指出的是，不管是否對現(xiàn)行制度進行改革，都要杜絕提前退休，并要選擇適當時機提高法定退休年齡。

目前，一些地區(qū)和企業(yè)為減輕職工下崗和失業(yè)的壓力，通過提前退休的方式解決老職工再就業(yè)難的矛盾。從就業(yè)與社會保障良性互動的角度看，這種做法無異于飲鴆止渴，既不可行，也不可取。從表面上看，提前退休（包括企業(yè)內部退休和協(xié)議退休）實際是把就業(yè)壓力轉移給了養(yǎng)老保險，把近期問題推向遠期，沒有從根本上解決問題。如果進一步深究，提前退休并不能緩解就業(yè)壓力。原因有三：一是普遍的提前退休，勢必把養(yǎng)老保險基金的負擔再轉嫁給企業(yè)和在職職工，而養(yǎng)老保險繳費負擔越重越不利于企業(yè)多雇傭人員，相反倒可能通過裁人壓縮人工成本，最終減少了就業(yè)崗位；二是提前退休的職工由于并沒有喪失勞動能力，往往退而不“休”，并非都騰出就業(yè)崗位；三是提前退休者由失業(yè)保險、養(yǎng)老保險的繳費者轉而成為養(yǎng)老金的領取者，減少了社會保險基金的收入，增加了養(yǎng)老保險基金的支出，進一步加劇了社會保險基金面臨的支付壓力。

（二）醫(yī)療保險要適應就業(yè)格局變化，加強對弱勢群體的救助

醫(yī)療保險制度是社會保障制度的重要組成部分。醫(yī)療保險制度的改革事關企業(yè)、事業(yè)單位和億萬勞動者的切身利益以及國家穩(wěn)定的大局?，F(xiàn)行的醫(yī)療保險制度從保障方式、待遇水平、管理方式等方面也是按照正規(guī)就業(yè)單位設計的，難以適應各類人員多層次的保障需要，因而難以適應就業(yè)多樣化的格局，尤其是不能適應靈活就業(yè)人員的需要。另外，與就業(yè)格局變化相伴而生的城鎮(zhèn)大量貧困群體目前還只是部分享受了基本生活保障，醫(yī)療保障基本還是空白。

由于就業(yè)格局發(fā)生了重要變化，醫(yī)療保障必須適應這一變化趨勢，并進行相應的調整。首先必須轉變觀念。要把靈活就業(yè)群體、貧困群體納入醫(yī)療保障范圍，轉變單純以正規(guī)就業(yè)人群作為社會保險主要對象和社會保險必須依托用人單位的傳統(tǒng)觀念。其次，要合理確定保障水平。靈活就業(yè)者繳費能力弱，如比照正規(guī)單位搞高繳費、高待遇，多數(shù)人都將被排斥在外，只有實行低標準準入、適度保障才既合理、又可行。第三，管理服務要跟上。社會保險機構應當設置個人服務窗口，簡化個人參保程序，使靈活就業(yè)者參保登記、繳費、轉移和接續(xù)社會保險關系更加省時、快捷。同時研究制定出境就業(yè)人員醫(yī)療保險關系接續(xù)政策。第四，完善制度設計，以滿足不同層次的保障需求。醫(yī)療保險的繳費比例和待遇水平應能滿足各類人群的不同需求層次。

比如有些地區(qū)對收入水平低、退休人員比例高的企業(yè)參加醫(yī)療保險有顧慮，怕基金承受不了?；踞t(yī)療保險的基本功能就是均衡企業(yè)負擔，化解職工疾病風險，不應、當嫌貧愛富，企業(yè)凡是有參保意愿、有繳費能力的都應允許立即參保。而對長期停產半停產沒有繳費能力的企業(yè)，各級政府也應盡可能解決職工的基本醫(yī)療保險問題。比如，對收入水平較低的勞動者及管理能力較弱的地區(qū)，可先開辦住院保險，這樣繳費標準可以低一些；對生活困難、無能力參加醫(yī)療保險的勞動者及城市貧困群體，通過多渠道籌集資金盡快建立社會醫(yī)療救助制度解決?？傊?，醫(yī)療保險必須完善制度、強化管理、健全服務，以滿足全面建設小康社會對健康和醫(yī)療的需求。

（三）失業(yè)保險應強化就業(yè)保障功能

我國的失業(yè)保險制度是在社會救助制度很不健全的情況下發(fā)展起來的，存在諸多問題：一是失業(yè)保險給付期限過長，國際上失業(yè)保險給付期限一般都在26周-52周之間，一些國家如英國用“求職補助”取代了失業(yè)津貼，發(fā)放期限也由52周縮短為26周，而我國失業(yè)保險最高給付期限長達2年，對勞動者給予的再就業(yè)壓力小，不利于調動其自身的主觀能動性，促進自主就業(yè)。由于目前社會救助制度已較為完善，應當說，為縮短失業(yè)保險給付期限創(chuàng)造了條件。二是待遇標準較低。由于勞動者個人直接為失業(yè)保險繳納了費用，過低的待遇標準一方面對高收入階層有失公平，另一方面也不利于增強失業(yè)人員再就業(yè)的緊迫感。三是失業(yè)保險作為就業(yè)保障的重要措施，其主要功能一方面是保障失業(yè)期間的基本生活，但更重要的是要發(fā)揮促進再就業(yè)的職能，而目前這方面還、遠不夠。四是與失業(yè)救濟和生活救濟功能重合。從本質上看，失業(yè)保險不同于社會救濟，因為失業(yè)保險基金是勞動者個人和雇傭方為防范失業(yè)風險按規(guī)定繳納的保險費。因而失業(yè)保險同失業(yè)救濟有本質的不同，前者是社會保險機構對本人付出的一種回報，是失業(yè)者理應獲得的權利，而后者純粹是政府的扶貧濟困。資金來源也不同，前者是來源于雇主和勞動者交納的保險費，后者則源于政府財政。因此，不能把失業(yè)保險混同于失業(yè)救濟和生活救濟，造成概念和思想混亂。我國失業(yè)保險基金相當一部分支出用于失業(yè)救濟，如1998年，有148.6.萬企業(yè)困難職工得到了失業(yè)保險機構發(fā)放的一次性救濟。在有了較為完善的最低生活保障制度之后，失業(yè)救濟幾乎已沒有多少存在的必要，而低水平的失業(yè)保險金在功能上也與最低生活保障有所重合，其政策目標和效率都存在問題。

另外，勞動者在失業(yè)期間由于沒有能力繳納社會保險費，這意味著在國有企業(yè)改革中下崗分流和失業(yè)的職工不僅要承受失業(yè)下崗的壓力，而且其退休后的養(yǎng)老和醫(yī)療待遇還要進一步受到影響。因此，不妨借鑒德國、英國等一些國家的做法，下崗失業(yè)人員在失業(yè)期間視同繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險費，這樣可以減輕失業(yè)下崗人員的被排斥和剝奪的程度，使下崗失業(yè)人員相對于在崗人員來說更為公平一些，并有利于促使其在法定享受失業(yè)保險期間盡快再就業(yè)。

篇（4）

引言：社會保障對于社會成員因年老、疾病、意外災害、失業(yè)、等原因遭受損失而提供的救助和福利的一項社會制度，體現(xiàn)了社會對于處在弱勢群體的人們的一種人文關懷。社會保障之所以能存在與發(fā)展，依賴的是它的道德基礎，社會保障的道德基礎是我們一直認為的仁慈還是我們現(xiàn)在追求的正義，對此學者們觀點也是不一致的。

一、社會保障制度的道德基礎

說到社會保障就不能不提1601年英國女王伊麗沙白頒布的《濟貧法》，其目的是針對越來越多的閑散勞動力，越來越龐雜的流動人口由政府采取措施，實施控制，維護社會穩(wěn)定。1834年的新《濟貧法》其中的理念仍然是對有勞動能力而不去勞動的人進行嚴懲。現(xiàn)代社會保障制度產生于19世紀的德國，然而對于當時的德國所采取的改良主義，更多的是為了緩解政治危機。1935年美國頒布了《社會保障法》當時的美國處在羅斯?？偨y(tǒng)時期，采取社會保障制度也是為了緩解經濟和社會危機。而今，在《貝弗里奇報告》中所提出的追求協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展，保護人權的理念倡導下，社會保障不再成為以前的通向其他目的的工具，而是社會保障本身，是一項長期的發(fā)展策略。

對于中國古代就有了對社會保障的向往，《禮記》：“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子；使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)?！边@是古代人們對理想生活的追求，也是古代人們心目中的完善的社會保障的美好向往。當然它的理念顯然是一種仁慈，人道之心；“在舊社會，人民群眾總是處于被壓迫、被剝削的地位，在社會生活中毫無地位可言，更不用奢談基本生活得到保障的權利。因此，舊的社會保障或者說慈善事業(yè)并不是一項經常的社會制度，而是一種基于“良心”的個別行為。盡管也有官辦的慈善組織，但那也僅是皇帝的“恩典”或慈悲。可見，在那無視人們生活權利的社會，呼喚良心，張揚仁慈，甚至是乞求施舍和恩賜，無疑是處于生活絕境中的人們求得生存的最好方式了。同時，舊的社會保障或慈善事業(yè)在這種仁慈、施舍和恩賜中獲得了其道德上的意義?！?而現(xiàn)代社會的社會保障制度不再是人們的奢望、幻想，不再是一些有覺悟的個體，一些慈善組織所為的個別行為，不再可有可無，而是法律保障下的一項制度，這種制度的構建有兩重含義，第一是明確了社會保障是公民所享有的一項權利，第二，每個公民所享有的這種權利是平等的，這里的平等我們應該理解為機會是平等的。那么現(xiàn)代社會保障所應倡導的理念到底是一直以來就賦予社會保障的仁慈還是正義？學界觀點不一，觀點一、人道思想說。有學者指出：“人道思想是社會保障的靈魂，也是社會保障必須堅持的基本倫理道德原則”，而這種人道思想“來源于人的憐憫之心或將心比心的惻隱之心”。2

觀點二、正義思想說。有學者指出：“正義以其應得和法度的語義獲得了構成社會保障道德根基的資格，而仁慈卻因其天然的弱點失去了擔當現(xiàn)代社會保障制度道德根基的重任。”3、

筆者認為不能籠統(tǒng)的說仁慈不是社會保障存在的基礎，正義就是社會保障存在的基礎，因為二者是可以共存的，它們的含義是不同的。首先就語義上來說，談到仁慈，人們不可避免的要想到憐憫、同情、恩惠甚至等級，筆者的第一反映是那個名句：“廉者不受嗟來之食”，其實這是我們認識上的一個誤區(qū)，仁慈只表征一個應當具備的優(yōu)秀品質，只要方法得當，受益人不會覺得辱沒了自己的面子，傷了自尊，不會拒絕這種幫助；對于正義這個詞，從古到今，法哲學家們不斷的在研究，與正義有關的公平、效率也是學者門研究的熱點問題，對于社會保障制度它所構建的正義主要在于使得受益主體獲得這種救濟幫助的權利正當性?！案＠畛醯囊胧菫榱梭w現(xiàn)民族團結的，后來又逐漸進入公民身份的定義當中，以至于誰的福利權利如果沒有得到尊重，就可以斷言他或她沒有被當作平等的公民加以對待?！?由此可見，正義和道德的含義界限不相同，功能也不相同。正義和仁慈的根本區(qū)別在于正義具有約束力，而仁慈不具有約束力，仁慈雖然不具有約束力，卻已經內化成一種高尚的品質，“仁是以愛人的道德意識和情感為根基，以親親之情為出發(fā)點，進而推己及人，擴充為社會倫理和道德情感。”5仁慈是社會追求的最高的道德境界，是人們心目中的完美品質的象征，在這個層面上，正義就不具有這種意義?！按蠖鄶?shù)的人在某種程度上都是仁慈的，而且如果窮人能依賴富人的仁慈的話，他們可以過得比目前還好?！?而正義是對社會保障的對象來說，保護了他們的應得權利，獲得救濟幫助得到權利，也為社會保障找到了合理性和正當性， “與其說仁慈是社會存在的基礎，還不如說正義是基礎。雖然沒有仁慈之心社會也可以存在于一種不很令人愉快的狀態(tài)之中，但是不義行動的盛行卻肯定回徹底悔掉它?！?如此來說，仁慈也不具備這種功能。

因此籠統(tǒng)的談論社會保障的道德基礎是仁慈或者是正義都是不全面的，因為二者功能不同，也不能放在一個層面上進行比較，如果僅談論正義而不考慮仁慈就會出現(xiàn)以下的情況“窮人擁有得到幫助的一種公平的權利，而且我也能夠幫助他們。但是且慢，我也具有在市場中獲得資源的一種公平權利。因此，也許窮人只能求助我的慷慨大方?！?造成這種情況的原因在于社會保障盡管得到法律的保障，但是其在實際運行中要受到其他因素的影響，因此往往那些最需要救濟幫助的人沒有得到幫助和救濟，這時候僅有正義是遠遠不夠的，而需要社會具有一種仁慈關懷的大環(huán)境，應該說由法律來保障一項制度，與由社會上的每個人去自覺地遵守從心里去服從這一制度的效果是不同的，亞當·斯密曾經說過“正義猶如支撐整個大廈的主支柱”，而“行善猶如美化建筑物的裝飾品?！?如果說仁慈是社會保障完善運行的一個最高的追求，那么正義就維護社會保障有效運行的底線要件，而二者的配合發(fā)揮作用將使得社會保障更好的為那些正在遭受不行的人們帶來救濟幫助，使得正義的應得請求與需要想吻合，而非相沖突。

二、社會保障的主體

社會保障法的主體及一、社會保障制度的道德基礎

他們之間的責任是如何分配的雖然是簡單的理論問題，但是卻不能忽視，因為這關系到社會保障的實施效果問題。關于社會保障主體，學者們觀點也是不一的。

觀點一：兩方主體說，“以國家社會為主體”。10

觀點二：三方主體說①。 “社會保障法協(xié)調是調整國家、社團和社會成員之間，在保障社會成員基本生活及發(fā)展的權利和活動中，所產生的社會保障關系的法律規(guī)范的總稱。”11

觀點三：三方主體②?！吧鐣Ｕ戏ㄉ婕氨姸嘀黧w，以三類主體最為重要，包括受益主體、行政主體、服務主體?！?2

觀點四：三方主體③?！坝袑W者提出社會保障法是調整國家、社團和勞動者，社會保障作為公權，主要是通過勞動合同的約定轉化為勞動者的個人權力，勞動者的社會保險權利，主要是在企業(yè)的范圍內實現(xiàn)的。在勞動者已經不存在企業(yè)勞動關系的情況下，勞動者的社會保險權的直接訴訟對象就是國家，國家有義務實現(xiàn)勞動者的這一權利。在這種情況下，勞動者的社會保險權的實現(xiàn)，則是在社會的范圍內，通過國家行政組織的工作來實現(xiàn)?！?3

社會保障制度是依照法律規(guī)定建立起來的制度，國家是當然的社會保障主體，國家當然是通過政府管理部門來代表它來具體行使管理的權力，履行職責和承擔義務，同時、還可以依法委托有關機構、社會團體等，將這些社會機構社會團體統(tǒng)一稱為社會，因此社會也應當充當社會保障的主體。這是兩主體說的主要意思，但是兩主體說忽略了另一微觀的層面，而這一微觀層面是必不可少的，即是社會成員，這是三主體說的主要觀點，應該說三主體說比較全面的反映了社會保障法在運行過程中的現(xiàn)狀，至于眾多主體說中的主要的三主體說，則是學者從一個全新的視角來對社會保障法主體進行劃分，以社會保障關系的各主體的不同角色定位，筆者覺得這種提法比較新穎，也比較清晰的劃分了社會保障法的主體。首先，二主體說中的社會成員就是全部社會成員呢，還是僅僅是一部分即社會保障的受益主體，就社會保障的直接關系的主體當然應該指得是受益主體，但是就社會保障制度在全社會的運行過程我們就沒有理由將其他社會成員排除在外，而且這種從社會實體角度劃分的方法是很難周到顧全的，所以從主體各個角色來劃分反而顯得很明確。至于勞動者作為社會保障主體的概念是否準確，筆者認為它是從勞動行政法律關系為出發(fā)點進行研究的，但是勞動行政法律關系有他自身的局限性，例如養(yǎng)老金領取關系中，勞動者是受益主體，也是權利主體，但是社會保障法的受益主體有時并不處在顯形的地位，作為社會保障法的受益主體有時可能既不是權利主體也不是義務主體，只是關系人，顯然用勞動者作為社會保障法的主體是不恰當?shù)?，所以綜合上述觀點，筆者認為受益主體、行政主體、服務主體最為恰當。

三、社會保障法主體之間的責任分配

關于社會保障法主體之間的責任分配是社會保障法在改革過程中的進展緩慢的原因，主要是政府即行政主體到底應不應該干預，干預多少已經成為學者們討論的熱點問題，“從社會保障的運作機制來說，無非是政府通過稅（費）等各種手段聚集全社會的力量來幫助部分的遭受保險的人群。由于個人面臨的風險不同、大小不一，承受風險的能力也有差別，在社會保障中每個人實際享受到的權利和所盡義務不一定完全對應，因此會出現(xiàn)面臨風險小，自身能力強的部分人群“逃出”制度的傾向，所以只有政府通過強制力建立社會保障制度，才能把個人風險在全社會中分散以均衡分擔，保障個人不會無法消化所遇到的風險而陷入生活的困境?！?4這就表明了政府干預的必要性，但是政府干預多少的問題，政府介入社會保證可以分為三種理想類型：“包辦、主導和不干預?！?5包辦主要是指那些社會福利發(fā)展很久遠的國家，如英國，就是從搖籃到墳墓，事實上是在搖籃前就享有了，母親分娩前的福利待遇。當然現(xiàn)在這種政府包辦的形式也遭受到來自各放的批評，這種包辦使政府財政壓力過大，如果沒有強大的經濟實力，政府有可能陷于癱瘓，當然這種方式也使得需要社會保障的公民的到及時的保障，但是可能那些不是那么需要社會來救濟幫助的人也混水摸魚進來，所以也滋長了一種養(yǎng)懶的氛圍，不干預政策在此不做討論，政府主導型介于包辦與不干預之間，但是政府主導型的度是很難把握的，各國在探索政府主導型的方面所選擇路徑是不同的，各個國家都有自己的文化傳統(tǒng)，政治經濟發(fā)展狀況，來進行調整。如“德國在政府主導下建立了非常全面的社會保險制度，90年代又建立了護理保險，而且根據社會風險的變化情況調整養(yǎng)老保險的制度模式。而新加坡的公積金制度從最早只具有養(yǎng)老、住房、醫(yī)療等多項功能的綜合性制度也正是新加坡政府根據根據社會發(fā)展所作出的反映?！?6

對于中國，應該采取怎樣的政府主導型模式也要結合中國了的歷史與現(xiàn)狀，改革前中國的城市和農村的社會保障體制是相分離的，當時的農村根本就沒有政府在城市所包辦的社會保障，而且當時在城市的社會保障也不是真正意義上的社會保障，因為處在計劃的經濟體制下，社會成員的工普遍很低，“政府、企業(yè)與職工之間，客觀上存在著一種特殊的利益或者“信用”關系。政府和企業(yè)對職工，有一種事實上的終生就業(yè)承諾及相關的養(yǎng)老醫(yī)療保障承諾；同時，也通過低工資制度對職工的勞動貢獻進行了部分的“預先扣除”，并形成了一部分國有資產積累”。17再來看二十年后的社會保障的情況是怎么樣的，經過改革按照十四屆三中全會的精神，形成了政府起主導作用的機制，政府、企業(yè)、個人的責任共同分擔機制，但是政府雖然改變了以前的包辦方式，卻把過去分散在企業(yè)、單位的社會保障責任都轉嫁給政府，造成了政府壓力過大，同時在農村，農村社會保險并沒有得到很好的推行，制度讓染處于不成熟、不斷摸索的階段，所以農民并不能享受到社會保障制度帶來的真正的實惠。所以，目前，關于政府責任的問題，我們首先要劃分清楚政府、企業(yè)、個人的責任，為了避免造成政府壓力過大、提高政府的辦事效率，應該明確政府的角色，不能讓政府承擔多重責任。其次，我們必須要加快農村社會保險的進程，讓城市和農村的社會保障制度都能充分發(fā)揮作用?！罢粦摲艞墝r村社會保障的責任，但目前也不可能建立起與城鎮(zhèn)想統(tǒng)一的社會保障制度，可行的辦法是一種“二元主導型”的參與形式。相較之城鎮(zhèn)，政府在農村社會保障的制度中的參與形式可以更為靈活，由于傳統(tǒng)的集體保障和家庭保障形式可以在農村還具有一定的影響力，政府所要做的就是通過政策扶持，維護和加強這種保障形式。18當把政府、企業(yè)、個人的責任劃分清楚，在適用過程中逐步完善政府的主導行體制，使得社會保障法充分發(fā)揮其功用。

四、結語

本文從社會保障法的基本理念、道德基礎出發(fā)，探討仁慈還是正義是社會保障的基石，陳述了學者們的觀點并且進行了粗淺的評價，闡述了自己的理由，正義是社會保障制度能夠有效發(fā)揮其功用的前提條件，正義代表著應得或者權利，這就保證了社會保障法這種制度的合理性和正當性，而仁慈則為社會保障制度能夠完善發(fā)揮其功用的基礎，當社會的大環(huán)境是充滿仁慈仁愛人道主義的，人們從心底里接受社會保障制度，它的功用必然會發(fā)揮的更好，并且對仁慈這個詞筆者也進行了研究，發(fā)現(xiàn)并無愛有差等的偏見；其次討論了觀點云集的社會保障法的主體，認為社會保障法的主體從社會角色出發(fā)受益主體、行政主體、服務主體最為恰當，這樣區(qū)分繞開社會實體反而更加清晰，并且進一步探討社會保障各主體之間的責任，政府、企業(yè)、個人應當充當什么樣的角色，政府的主導型體制到底應該如何發(fā)展，指明了大方向，具體還要在實踐中、慢慢摸索，加快農村社會保障制度的步伐，不斷完善城市的社會保障制度，最終建立一個完善的社會保障制度。

參考文獻

1 熊玲君：《仁慈抑或正義——談現(xiàn)代社會保障的道德基礎》[J]，《社會保障制度》 ，2005年第7期，第4頁。

2 岳天明：《人道思想是社會保障的靈魂》[J]，中國社會報（京），2002年第5期，第28頁。

3 熊玲君：《仁慈抑或正義——談現(xiàn)代社會保障的道德基礎》[J]，《社會保障制度》 ，2005年第7期，第6頁。

4 戴維·米勒：社會正義原則[M]；南京：江蘇人民出版社，2001年版第33頁。

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7熊玲君：《仁慈抑或正義——談現(xiàn)代社會保障的道德基礎》[J]，《社會保障制度》 ，2005年第7期，第5頁。

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15 同上。

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18何金穎：《社會保障中的政府責任——兼評中國的政府責任問題》[J]，南都學壇，2003年第6期第104頁。

注釋：

1、熊玲君：《仁慈抑或正義——談現(xiàn)代社會保障的道德基礎》[J]，《社會保障制度》 ，2005年第7期。

2、岳天明：《人道思想是社會保障的靈魂》[J]，中國社會報（京），2002年第5期。

3、戴維·米勒：社會正義原則[M]；南京：江蘇人民出版社，2001年版。

4、趙明遠：張騫構建的近代南通社會保障體系[J]；社會保障制度，2005年第12期。

5、詹姆斯·L·多蒂，德威特·R·李：市場經濟—大師們的思考[M]；南京：江蘇人民出版社，2000年版。

6、熊玲君：《仁慈抑或正義——談現(xiàn)代社會保障的道德基礎》[J]，《社會保障制度》 ，2005年第7期。

7、亞當·斯密：道德情操論[M]﹒北京：商務印書館，1999年版第106頁。

8、史探徑：《我國社會保障法的幾個理論問題》，《法學研究》，1998年第4期。

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13、引自國務院發(fā)展研究中心社會保障制度改革研究：《中國城鎮(zhèn)失業(yè)保險制度改革的回顧與前瞻》[J]，管理世界，2001年第一期。

14、何金穎：《社會保障中的政府責任——兼評中國的政府責任問題》[J]，南都學壇，2003年第6期。

15、鄭功成：《社會保障學》[M]，北京：商務印書館，2003年版。

篇（5）

社會保障可持續(xù)發(fā)展是一項復雜的系統(tǒng)工程，實現(xiàn)社會保障可持續(xù)發(fā)展需要具備許多條件，就我國當前情況而言，最重要的條件是社會保障可持續(xù)發(fā)展與經濟可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調、社會保障基金來源的可持續(xù)性和運行機制的逐步優(yōu)化。

1.社會保障可持續(xù)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的其它方面（尤其是經濟方面）相協(xié)調和配套。社會保障可持續(xù)發(fā)展是整個可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個子系統(tǒng)。它與可持續(xù)發(fā)展的其它方面是相互依存、相互關聯(lián)和互補的。從社會保障的產生來看，它是同工業(yè)化與生俱來的；是與市場經濟的發(fā)展相伴而行的。社會保障是市場經濟正常運行的必要條件：一方面，建立社會保障制度有助于改善社會投資環(huán)境，有利于解決社會分配不公，實現(xiàn)收入分配“公平”和社會安定的重要手段。另一方面，建立社會保障制度，又有助于調節(jié)經濟資源的配置，尤其對資源存量結構的調整具有重要的意義。比如，沒有社會保障及其可持續(xù)發(fā)展，就難以對企業(yè)實行破產、兼并和重組，難以進行產業(yè)、產品結構調整（中國企業(yè)深化改革碰到的最大難題正是出自這個方面）。因此，社會保障可持續(xù)發(fā)展，遠不是社會保障機構就能解決的，它歸根到底取決于經濟和社會可持續(xù)發(fā)展，取決于經濟實力的不斷增加。

2.社會保障基金來源的可持續(xù)性。社會保障的實質是物質保障，而基金是社會保障的物質基礎，所以基金來源問題是社會保障核心問題。從這種意義上說，社會保障是否能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，主要取決于基金來源的可持續(xù)發(fā)展，基金來源的可持續(xù)性包括相互聯(lián)系的兩個方面：一是擁有穩(wěn)定的基金來源，并且能夠保障社會成員的基本生活需求；二是基金數(shù)量逐步增長，并能實現(xiàn)保值增長。基金來源可持續(xù)性歸根到底取決于經濟實力的不斷增強，取決于社?；鹜哆\機制是否完善。目前制約我國社?；饋碓纯沙掷m(xù)性因素很多，主要有：（l）社會保障支出越來越大，基金積累和支出速度已經超過了經濟發(fā)展速度，尤其是隨著老年人口迅猛增加，養(yǎng)老、醫(yī)療保障支出大幅度攀升，國家和企業(yè)都感到不堪負擔。（2）社會保障覆蓋面狹窄，參加社保基金統(tǒng)籌企業(yè)和個人不多，基金來源渠道不暢。（3）基金收繳缺乏剛性，有許多地方基金不能按時足額收繳，企業(yè)拖欠嚴重，從而嚴重地影響了基金的正常運轉，有些地方甚至出現(xiàn)入不敷出的局面。（4）監(jiān)督——制衡機制不健全，基金擠占、挪用問題嚴重。就已查明的情況來看，1993年全國有51億元的社?；鸨慌灿茫蓟鹂傤~10％，1994年64億元的基金被挪用，占基金的15％，社?；鸨粩D占、挪用，造成了部分社?；鸬牧魇Щ蚴够鹛幱诟唢L險狀態(tài)。（5）社?；鸨Ｖ翟鲋惦y以實現(xiàn)，貶值問題嚴重。按現(xiàn)行政策規(guī)定，我國的社?；鹬荒艽嫒脬y行和購買國債，事實表明，在通貨膨脹情況下，社保基金存入銀行和購買國債是難以保值增值的。如在1987－1996年的連續(xù)10年中，有4年（87、88、89、94年）的社?；鸶髌诖婵罾适堑陀谕谕ㄘ浥蛎浡剩?993年和1995年的3年期以下的存款利率也低于通貨膨脹率，只有1990年社保基金各期存款利率高于通貨膨脹率，國債利率雖然高于同期銀行存款利率，但社?；鹜顿Y于國債，同樣也面臨著貶值風險。

3.良性運行機制。良性運行機制是社會保障可持續(xù)發(fā)展必不可少的重要條件。它主要包括這幾個方面：（l）完善的法律體系。從某種意義上說，社會保障也是一種法律保障，沒有相應的法律法規(guī)，社會保障很難成功實施，而我國有關社會保障的法律和法規(guī)很少，法制不健全，制約了我國社會保障的可持續(xù)發(fā)展。（2）統(tǒng)一的社會保障管理機構，高效的管理水平。統(tǒng)一的管理機構是社會保障持續(xù)協(xié)調發(fā)展的組織保證，也是社會保障持續(xù)發(fā)展的關鍵。因此，建立統(tǒng)一的社會保障機構，對于促進提高管理水平，促進社會保障可持續(xù)發(fā)展是至關重要的。而我國目前社會保障管理體制存在的突出問題是，體制不順，管理機構過于分散，政策不統(tǒng)一，不利于社會保障統(tǒng)一管理和協(xié)調發(fā)展。（3）形成社會保障基金籌集、運營的良性循環(huán)機制，確保社會保障基金的保值增值。基金是社會保障的物質基礎。因此，良性循環(huán)的社會保障基金籌集、運營機制是確保社?；鸨Ｖ翟鲋档闹匾緩胶头椒?，是社會保障可持續(xù)發(fā)展的重要條件。而我國目前的問題是，基金保值和增值問題沒有得到解決，制約了社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。

我國實現(xiàn)社會保障可持續(xù)發(fā)展的對策

1.加快社會保障法制建設步伐。在市場經濟發(fā)達的西方國家，有關社會保障的法規(guī)體系是十分完善的，多數(shù)國家都有十幾部，有的國家甚至多達幾十部，西方一些學者甚至認為，社會保障的實質是法律保障。近幾年來，隨著市場經濟和社會保障事業(yè)的發(fā)展，我國制定了有關社會保障或含有社會保障內容的法律法規(guī)，但尚未形成體系，且修改變動頻繁，缺乏權威性。尤為突出的是，到目前為止，我國還沒有社會保障的根本大法——《社會保障法》、因此，隨著社會保障制度發(fā)展的深入，應該盡快出臺《社會保障法》，并在此基礎上逐步地完善社會保障法體系，為社會保障的健康協(xié)調發(fā)展提供法律保障。

2.建立多層次的社會保障體系。目前，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險金的工資替代率普遍較高，多數(shù)地方達到了80—90％，而世界上多數(shù)國家養(yǎng)老的工資替代率為40—60％。為此，許多企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費達職工工資總額的25％左右，有的甚至高達30％，隨著社會保險項目（如醫(yī)療保險、失業(yè)保險）的增加，統(tǒng)籌費用將繼續(xù)增大，企業(yè)不堪負擔。長此下去，必將影響社會經濟發(fā)展。我國基本養(yǎng)老保險金的工資替代率普遍較高，原因很多，其中一個重要的原因是養(yǎng)老保險層次過少，國家和企業(yè)承擔了主要的養(yǎng)老保險責任，而家庭保障和商業(yè)保險則注意不夠，實際上養(yǎng)老保險（包括醫(yī)療和失業(yè)保險）應當分為國家、企業(yè)、家庭和商業(yè)四個層次，在我國家庭保障仍將是我國社會保障的基礎工程之一，理應大力倡導，充分發(fā)揮家庭在社會保障中的獨特作用，商業(yè)保險盡管以盈利為目的，然而它客觀上對社會保障能夠起到補充作用，應當支持其發(fā)展。

3.盡快開征社會保障稅。我國的社會保障資金籌集依靠的是行政手段，缺乏剛性，企業(yè)拖欠和拒交問題嚴重，征收十分困難，存在社會保障費入不敷出的情況。要改變這種局面，必須實行“費”改稅。一般說來，依法征收社會保障稅比依靠行政手段統(tǒng)籌社?；鸶袡嗤?、強制性和普遍性。目前世界上有50多個國家采取了以稅收方式征收社會保障基金，效果不錯，借此經驗，我們應當積極創(chuàng)造條件，盡早地開征社會保障稅，以確保社會保障基金有穩(wěn)定的來源。

篇（6）

我國的社會保險制度始建于50年代初期，包括養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、生育等保障制度。1986年又在國有企業(yè)建立了待業(yè)保險制度。截至1996年底，全國已有8000多萬職工參加了基本養(yǎng)老保險；2000多萬離退休人員參加了離退休費社會統(tǒng)籌，收繳養(yǎng)老保險基金1100多億元，支出1000億元，結余100多億元，歷年累計結余500多億元。醫(yī)療保險制度除試點城市外，全國還有1800萬職工參加了醫(yī)療費用社會統(tǒng)籌。各級勞動保險機構為300多萬失業(yè)職工提供了失業(yè)救濟，通過實施“再就業(yè)工程”，幫助200多萬下崗人員和失業(yè)者實現(xiàn)了再就業(yè)。全國已有206個城市建立了居民最低生活保障制度，使100多萬貧困居民基本生活得到了保障。這些社會保障制度的建立和實施，對于保障人民生活，促進國民經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定起了積極作用。但是，隨著經濟體制改革的深化和人口老齡化的到來，原有社會保障制度存在的問題與弊端便日益暴露出來。

問題

（一）國家和企業(yè)包攬過多、負擔過重

計劃經濟下的社會保障支出基本上由國家和企業(yè)包攬，以近幾年來實行統(tǒng)籌的養(yǎng)老基金和待業(yè)基金為例，絕大多數(shù)由企業(yè)負擔，個人負擔很少。各地向企業(yè)統(tǒng)籌的“兩金”比例，為職工工資總額的20％左右，有的省達30％以上，而向個人籌集的比例為工人工資的1％到3％，這樣不僅不利于國家集中更多的資金用于經濟建設和社會保障事業(yè)，而且也不利于減輕企業(yè)負擔，不利于企業(yè)走市場，同時由于只享受社會保障權利而不盡義務，使人們容易滋生依賴思想和惰性，造成資源浪費和消費結構不合理。

（二）覆蓋面小，社會保障范圍狹窄

我國現(xiàn)有的社會保障制度，從城市來講要限于行政事業(yè)單位、國有企業(yè)和部分集所有制企業(yè)的職工。據統(tǒng)計，至1994年底，全國城鎮(zhèn)人口中，享受社會保障的人員占城鎮(zhèn)總人口的45％，這幾年有大幅度增加。從農村來講，中國農村人口占全國總人口的72％以上，加上農村生活水平低于城市，貧困人口多（8000萬貧困人口的絕大部分在農村），農村人口是社會保障的實際主體。但是到1994年底；享受社會保障的農村人口僅占農村總人口的8.5%，農村社會保障對象主要限于為數(shù)甚少的優(yōu)撫和社會救濟人員。這幾年來，農村的養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障事業(yè)有較大發(fā)展，但是與社會發(fā)展的要求還相差甚遠。

（三）社會保障基金“現(xiàn)收現(xiàn)付”，缺乏積累

目前，我國的社會保障基金主要靠國家財政支出和企業(yè)從當年收入中“現(xiàn)收現(xiàn)付”，缺乏積累，缺乏足額安全供給，往往造成入不敷出。隨著我國人口壽命延長和老齡化高峰的逼近。國民收入用于供養(yǎng)人口支出比重日趨增大，國家與企業(yè)不堪重負。缺乏足夠的積累，社會保障事業(yè)將難以維持。

（四）企業(yè)獨保，缺乏社會互濟

計劃經濟條件下的社會保障基本上是各企業(yè)各自安排，各自為戰(zhàn)，缺乏社會互濟。對職工的生、老、病、死，由企業(yè)統(tǒng)包下來自保，造成企業(yè)社會保障負擔過重，難以用大量資金投入生產，改進技術，更新產品。更新產業(yè)結溝，因此而削弱了企業(yè)的競爭力，使其難以生存發(fā)展。更有甚者，由于制度不健全，管理不善，“交了錢，事情還得企業(yè)自己辦”的現(xiàn)象普遍存在，例如失業(yè)保險，有些地方企業(yè)交了失業(yè)保險金。但是每辭退一名職工還要交一筆錢，企業(yè)承擔著雙重負擔，導致缺乏積極性和應有的效率。

（五）“平均主義”、“吃大鍋飯”

有了困難就伸手，向國家要，向企業(yè)要，而且互相攀比，比索取，比社會保障所得；不比勤奮，不比貢獻。干好干壞一個樣，干多干少一個樣，這種社會保障制度的后果削弱了奮發(fā)進取精神，影響了效率提高，不利于生產力的發(fā)展。

（六）社會保障基金管理不善，監(jiān)督不力

非?？顚Ｓ茫桥沧魉?。例如失業(yè)保險基金的支出，管理費占30％，轉業(yè)訓練和生產自救費占50－60％，直接用于失業(yè)救濟的只占10％左右。這就大大削弱了社會保障基金應有的實際效益。甚至還有不少擠占、挪用、貪污現(xiàn)象的存在，嚴重影響了社會保障的順利推行。據財政部1996年對10個省的保險基金的檢查統(tǒng)計，有的地方保障基金用于基本建設項目一投資房地產，投資、參股投資、放貸、借款、擠占基金、濫支管理費等違紀金額達62．33億元。

（七）社會保障管理體制混亂

我國的社會保障管理體制既存在集權過多，統(tǒng)權過死的現(xiàn)象，又存在政出多門，權力分散的弊端，不僅缺乏縱向橫向的監(jiān)督機制，而且缺乏完整的內部調控機制。一方面行政管理與業(yè)務管理政事十分，政府包管一切；另一方面則生老病殘都由單位管理，形成所謂“單位保險”。管理體制的混亂；在很大程度上制約了我國社會保障事業(yè)削發(fā)展

對策

堅持社會保障的正確原則

適度合理原則適度合理是指保障制度要切合國情符合客觀實際。太高了會使社會保障的公共開支龐大，造成財政赤字，會增加稅收，造成群眾負擔過重；會削減生產投資，影響經濟實力和在國際市場上的競爭力；會助長人們的惰性與依賴性；會導致通貨膨脹，國力負擔不起，到頭來使過高的社會保障制度難以為繼。太低了，人們的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)與工傷救濟、下崗補貼、生育補助、住宅津貼等一系列社會保障問題難以解決，直接影響人們生活水平的提高，甚至連基本的生活水平都難以維持，當越來越多的人們的生存和基本權利難以得到社會保障的時候，的行為必然隨之增多，從而也必然會引起社會動蕩。只有在社會保障功能、系數(shù)和覆蓋面都比較大的情況下，才會有社會的穩(wěn)定和發(fā)展。社會保障必須適度，其一，在確定社會保障項目與待遇水平時，既要考慮社會保障的實際需要，又要考慮到國家的國力；其二，社會保障范圍要逐步擴大，社會保障水平要逐步提高，要隨著國民經濟的增長而增長，社會保障基金和國民收入總比例要保持適當；其三，還要考慮社會保障救濟金與被救濟者以前收入的替代關系，使前者對后者的替代率符合要求。

公平與效率相結合原則社會保障制度具有雙重職能，雙重目標，它既是實現(xiàn)公平的一種社會穩(wěn)定機制，又是發(fā)展生產力的一種社會動力機制，二者相輔相成，而以發(fā)展生產力為前提，因此在推行保障制度中必須堅持效率優(yōu)先、兼顧公平、機會均等，競爭擇優(yōu)的目標序列。既要打破各種壁壘，鼓勵競爭，促進生產力發(fā)展；堅持講求效率原則；同時又要給予社會成員最基本的工作和生活保障，以體現(xiàn)公平原則。所謂“公平”是指機會均等，所有需要社會保障的人員都

有平等地參加社會保障的機會，凡是符合社會保障條件的，都有平等地獲取社會保障救濟的權利。

權利與義務相統(tǒng)一原則在社會保障行政法律關系中，行政主體（社會保障相關）與相對方（被保障者）都享有各自的權利和應盡的義務。每一方既是權利主體，又是義務主體，雙方的權利義務在總體上應是平衡的重合的和法定的。對于行政主體（政府社會保障機關）來講，它要依法行政，既要依法按條件發(fā)放社會保障金，保護被保障者的合法權益。同時又要防止被保障者權利的違法行使或濫用，維護和推進社會保障制度的健康發(fā)展。對于被保障者來說。他一方面依法享有獲取社會保障待遇的權利；另一方面他又有個人投保依法繳納一定數(shù)額的社會保險金、支持和維護社會保障制度的義務。被保障者所享有的權利與應履行的義務是相適應的，檔次也要大體相當。

社會化管理與政府宏觀調控相結合原則社會化管理包括以下內容。一是社會保障事件要充分調動社會各方面的力量，實現(xiàn)多層次管理，避免由國家統(tǒng)攬包辦；二是要多力籌集資金，不能單純依賴國家；充分發(fā)揮國家、集體、個人三方面的積極性，國家在其中扮演“最后出臺”的角色，負責宏觀管理與補助調節(jié)；三是社會保障中除發(fā)揮社會各方面、各機構的作用外，還要發(fā)揮道德系統(tǒng)、法律系統(tǒng)的作用，運用社會杠桿來調節(jié)各方面的關系；四是將目前機關、企事業(yè)單位承擔的事務性工作逐步轉為社會化服務，如將企業(yè)發(fā)放養(yǎng)老、失業(yè)統(tǒng)一改為社會化發(fā)放，可由銀行發(fā)放或由郵局發(fā)放，也可由社會保障機關發(fā)放。

政府對社會保障的宏觀調控主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是將大部分社會保障基金通過財政預算直接分配，一部分社會保障基金由政府通過賦稅調節(jié)，實行間接分配；二是社會保障工作由單純用行政手段管理轉為依靠法律和經濟手段進行管理；三是政府對社會保障管理側重于服務，著重做好宏觀控制與調節(jié)工作；四是政府成立社會保障機構，統(tǒng)一負責經常性的社會保障的業(yè)務工作；五是政事分開，例如社會保險行政管理和保險基金管理、運營要分離開來，政府主管部門的任務是制定政策、規(guī)劃、制度和標準，加強監(jiān)督和指導；保險基金收支和運營，保值與增值則由相對獨立、統(tǒng)一的經辦機構負責。

物質保障與精神鼓勵相結合原則物質保障與精神鼓勵有各自的特性與作用，二者相互依存，相互促進，其中物質保障是前提和基礎，精神鼓勵是指導和支柱。對我國這樣一個人口眾多、經濟落后的發(fā)展中國家來說，需要社會保障的事情太多，而國家建設需要大量資金，而且必須把經濟建設放在首位，用于社會保障的資金是有限的，難以滿足日益發(fā)展的社會要求，因此在努力發(fā)展經濟，不斷擴大社會保障的物質基礎的同時，要十分注意精神鼓勵，充分發(fā)揮精神鼓勵的巨大作用。一是振奮作用：增強公民“我是社會主人”的意識，使保障對象產生自尊感，溫暖感，幸福感；二是啟迪作用：啟迪公民的自立意識，化消極度因素為積極因素，變坐以待斃為自立自強；三是智力開發(fā)作用”社會保障對象有了科學技術的支援，有了知識和智慧，有了奮發(fā)自強的精神和主人翁意識，就能創(chuàng)造人間奇跡。

納入國家財政預算管理原則為了保證社會保障基金合理有效的使用，防止被擠占，挪用，保證其安全、完整并努力實現(xiàn)其保值、增值，對于社會保障基金的結余額，除留足兩個月的支付費用外，80％應用于購買由國家發(fā)行的社會保險基金特種定向債券，任何單位和個人都不得自行決定基金做其他用途，社會保險基金營運所得效益，全部并入社會保障基金并免征稅款。為了管好社會保險基金，行政部門應建立相對獨立的社會保險預算，確保社會保險基金的?？顚Ｓ?，不得用于彌補財政赤字。

轉變社會保障機制

由“福利全包”向“基本保障”轉變實行國家、集體和個人共同分擔保障基本需求的社會保險模式，進行利益調整和制度創(chuàng)新、建立與我國社會主義初級階段的經濟發(fā)展水平相適應的基本社會保障制度。大力發(fā)展企業(yè)補充保險、各類商業(yè)保險和個人儲蓄保險。通過建立這種國家、單位、個人多層次的社會保障體系，可以使國家只承擔宏觀管理與調控的“有限責任”，提高社會效率，維護社會公平，又可以滿足不同企業(yè)與不同收入職工對保險的不同要求。

由“平均主義”向“效率與公平相結合”轉變市場經濟條件下的社會保障制度，既要保障職工的基本生活，又要有利于促進生產力的發(fā)展，既要公平，又要效率，要貫徹效率優(yōu)先，兼顧公平的原則，引進競爭機制，獎優(yōu)汰劣，獎勤罰懶，有效地激發(fā)職工的積極性與創(chuàng)造性，例如在醫(yī)療和養(yǎng)老保險中建立社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的原則，其中社會統(tǒng)籌貫徹公平原則，個人帳戶體現(xiàn)與勞動者貢獻大小相聯(lián)系的效率原則，這樣把公平與效率有機聯(lián)系起來。形成一種保障與激勵相結合的機制。

由“企業(yè)獨?！毕颉吧鐣鞭D變實行保險基金的社會統(tǒng)籌，建立社會保險體系，這種社會保險制度具有“社會性”和“互濟性”特點，所謂“社會性”是指失業(yè)保險堅持保險對象普通性與受益機會均等性原則，面向全社會失業(yè)人員，不能因為其就業(yè)單位的經濟成份而區(qū)別對待。在大范圍內實行失業(yè)保險、能使效益好的企業(yè)幫助效益差的企業(yè)。當前我國相當多的國有企業(yè)經濟效益不好、而三資企業(yè)、私營企業(yè)的景況卻有所不同，逐步將這些企業(yè)納入失業(yè)保險的范圍，那么失業(yè)保險金的調劑范圍就大了，在一定程度上減輕了國有企業(yè)的壓力和負擔，在較大范圍內實現(xiàn)由企業(yè)自我保障向社會互濟保險的過渡，體現(xiàn)了保險業(yè)分散風險的“大數(shù)法則”，均衡了企業(yè)的各類保障負擔，降低了因單位或企業(yè)效益差別所產生的保障風險，由此也保障了職工享受一定社會福利和平等就業(yè)的基本權益。而且，保險職能和監(jiān)管體系的社會化，可以使各種社會保障責任從企業(yè)中分離出來，在助于形成公平競爭的市場環(huán)境，有利于建議現(xiàn)代企業(yè)制度。

建立切實可行的社會保障制度

建立健全多層次的社會保障體系多層次的社會保障體系由以下幾個層次組成，一是由國家財政支持的保障項目，包括社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會服務四項。二是國家法律強制實行的社會保險；由國家、集體、個人三方承擔社會保障項目。包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險和住房保障六項。三是商業(yè)保險、包括個人投保，企業(yè)投保的互保障三項。為了既減輕國家負擔，又滿足職工不同層次，不同水準的多種保障需求，必須在搞好社會保障的同時，發(fā)展多種形式的補充保險，并根據險種特點，采取適宜的保險模式。在補充保險類型上，對采用企業(yè)補充、互助基金、個人投保、個人儲蓄多種形式。在保險方式上，可采取分散式個人投保，集中式企業(yè)投保，通過基金會間接投保等多種方式。在投保對象的選擇上，可以先從效益好的企業(yè)和行業(yè)入手，為基本保險制度的順利進行乃至行業(yè)統(tǒng)籌，為將來過渡到屬地管理創(chuàng)造條件；在制度形態(tài)上，養(yǎng)老保險可采取個人帳戶等形式，醫(yī)療保險可采取病種費用保險形式；其他險種可根據風險程度和保障能力適當設置。

建立健全‘社會統(tǒng)籌”與“個人帳戶”相結合的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度退休職工的基本養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金兩部分組成。基礎養(yǎng)老金為當?shù)芈毠ど夏甓仍缕骄べY的20%，由社會統(tǒng)籌。個人帳戶養(yǎng)老金為

個人帳戶積累額除以120（即退休職工平均預期余命月數(shù)），一般按職工繳費工資的11%建立基本養(yǎng)老金個人帳戶，其余部分由企業(yè)繳費中劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業(yè)繳費部分逐漸下降。這種養(yǎng)老金制度把社會統(tǒng)籌與個人帳戶結合，基本養(yǎng)老保險保障最低生活，社會互濟與自我保障相結合、公平與效率相結合、基本養(yǎng)老保險與多層次養(yǎng)老保險相結合。

醫(yī)療保險也要實行“統(tǒng)帳結合”；即實行公費、勞保醫(yī)療費用與個人掛勾，就醫(yī)時個人適當負擔部分醫(yī)療費用，離退休人員醫(yī)療費用和在職職工大、重病醫(yī)療費用由社會統(tǒng)籌，這種“統(tǒng)帳結合”的辦法，經過鎮(zhèn)江市和九江市兩市試驗，獲得了初步成效，即保障了職工的基本醫(yī)療費的過快增長，本對均衡企業(yè)負擔。

建立健全以社會統(tǒng)籌為主要內容的失業(yè)、工傷和生育保險制度由于科學技術的進步，產品的更新，產業(yè)結構的調整，有一定數(shù)量的失業(yè)是正常的，不可避免的，各發(fā)達國家的工業(yè)發(fā)展過程中無不如此。關鍵是我們要正視失業(yè)和下崗問題，正確處理和解決它。政府要采取切實有效的措施辦好再就業(yè)工程，同時給失業(yè)、待業(yè)的下崗職工以適當?shù)纳钛a貼。這種失業(yè)救濟與下崗補貼以社會統(tǒng)籌為主。工傷保護也實行社會保險，這樣有利于保護勞動者在工作中遭受事故傷害或患職業(yè)病后獲得醫(yī)療救治、經濟補償和職業(yè)康復的權利，分散工傷風險，促進工傷預防。

建立統(tǒng)一的社會保障管理體制長期以來，我國社會保障事業(yè)分別由不同的政府部門負責管理，多頭管理社會保險，加大了管理成本，增加了基金的風險，影響了政策的統(tǒng)一，制約著改革進程。針對這種分開管理弊端，今后應按照政企分開、決策管理、營運監(jiān)督分離原則，理順社會保障的管理體制，實現(xiàn)制度統(tǒng)一，政策規(guī)范、管理法制化、政企分開、監(jiān)督有力的目標。

逐步規(guī)范社會保障基金的營運和監(jiān)督制度為了保證社會保險基金的安全和保值增值，一方面要逐步建立健全基金管理的監(jiān)督制度，由社會保障行政主管部門負責制定政策；社會保障經辦機構負責基金的具體收支活動，基金的征集由稅務部門，財政部門負責對基金進行預算管理；另一方面要完善社會保障基金的投保管理機制，隨著金融市場的發(fā)展，不斷完善基金的投資結構，力爭在較低的風險下，獲得較高的投資效益。

加快社會保障的法制化進程要在認真總結經驗的基礎上，研究制定養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷救護、失業(yè)救濟、下崗補貼等一系列有關社會保障的法律、法規(guī)，使社會保障工作“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。同時加強社會保障機構自身的法制化建設，實現(xiàn)組織、資金、物資、工作計劃與規(guī)劃等方面的法制化管理，提高社會保障工作效率、強化管理機制，發(fā)揮社會保障的最大功能。

逐步實現(xiàn)社會保障的社會化

社會保障的實質是以個人自立為基點，承認幫助個人抵御在市場經濟社會中可能遇到的生活風險是社會的義務和政府的責任，獲得幫助是個人的權利。社會保障的基本原則是自助者公助。社會保障的基本功能是為個人維持最低生活需要提供提保證。以利于社會經濟的穩(wěn)定發(fā)展。社會保障覆蓋全社會需要保障的人，數(shù)量多，范圍廣、社會性強，是一種社會事業(yè)，社會事業(yè)只有在政府的組織、協(xié)調、宏觀控制下，依靠全社會共同努力才能辦好，因此社會保障事業(yè)必須逐步推向社會化。社會保障的社會化包括以下幾方面的內容：

服務對象社會化服務對象是社會保障的相對方和和受動主體，社會必須在發(fā)展生產和人民生活水平提高基礎上，面向城市與鄉(xiāng)村，面向工、農與知識分子，面向全社會，盡可能給更多的社會成員提供平等地享受社會保障的機會，服務全社會。

資金來源社會化發(fā)展社會保障事業(yè)，除了大力發(fā)展經濟，增強國力，以便國家能夠提供更多的財力支援外，主要還在于動員會社會的力量，廣辟財源，多方籌資，國家撥款、企業(yè)出資、個人繳納，社保資金由國家、集體、個人按一定比例合理負擔。有特殊困難的人在勞動就業(yè)，發(fā)展生產，增加經濟收入方面，國家應提供優(yōu)惠和扶助措施，實現(xiàn)積極意義上的社會保障。

篇（7）

(一)對我國現(xiàn)行社會保障籌資方式的評價

我國現(xiàn)行的以“現(xiàn)收現(xiàn)付”和各部門、各行業(yè)多元分散籌資為主要特點的社會保障籌資方式在資金的籌措、管理和使用等環(huán)節(jié)存在一系列問題：

1．社會保障資金籌集方法政出多門，籌資方式不規(guī)范，缺乏法律保障，未形成全國統(tǒng)一的制度。我國現(xiàn)行社會保障資金在籌集上主要由各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定具體籌資辦法和比例，先以養(yǎng)老保險統(tǒng)籌為例：上海市規(guī)定的統(tǒng)籌比例是25．5％，北京市、天津市是18％，河北省是16％，江蘇省內的無錫市為23．5％，而同一省內的儀征市僅為10％；北京市的三資企業(yè)是按16％統(tǒng)籌，而集體企業(yè)規(guī)定的統(tǒng)籌比例則高達27％。再以醫(yī)療保險為例，1998年召開的我國城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度改革工作會議明確提出，我國的“基本醫(yī)療保險原則上以地區(qū)為統(tǒng)籌單位，也可實行縣級統(tǒng)籌。”這種籌資方式在實際執(zhí)行中，不僅不同地區(qū)、部門行業(yè)之間的規(guī)定不一致，即使同一地區(qū)不同類型企業(yè)的繳費標準往往也不相同，這就造成了不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè)之間負擔水平懸殊，不僅不利于公平競爭環(huán)境的形成，而且阻礙了勞動力的合理流動，客觀上不利于人力資源的有效配置。這種籌資方式在實踐中的另一弊端是籌資的方法、制度多數(shù)是以部門、行業(yè)規(guī)章的形式出現(xiàn)，缺乏應有的法律保障，在籌資過程中，往往剛性不足，再加上征收力量不足，手段軟化，拖欠、不繳或少繳統(tǒng)籌金的現(xiàn)象比較普遍。這種不規(guī)范的籌資方式很難為社會保障及時足額地提供資金，影響了社會保障作用的發(fā)揮。

2．社會保障資金管理混亂，缺乏強有力的監(jiān)督制約機制。我國現(xiàn)行社會保障資金在管理上仍沒有克服多元化分散化的積弊，表現(xiàn)為自設機構，多頭管理。具體來講，勞動部門負責城鎮(zhèn)國有企業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險；民政部門負責農村養(yǎng)老保險和社會救濟；人事部門負責行政事業(yè)單位干部職工的養(yǎng)老保險；衛(wèi)生部門負責醫(yī)療保險；保險公司負責城鎮(zhèn)集體職工養(yǎng)老保險；各級工會特別是基層工會，承擔了相當一部分職工福利的事務性管理和服務工作。另外，鐵路、郵電、金融、電力、煤炭等行業(yè)和系統(tǒng)還自行實行社會保障，各有各的管理辦法，這種各自為政、分散管理的體制導致機構重疊，執(zhí)行成本高昂。同時，由于各部門自行制定征收標準和支付辦法，使杜保資金在管理上缺乏強有力的宏觀協(xié)調平衡機制和監(jiān)督制約機制，客觀上不利于保證社保資金的安全性，也有礙社會保障制度積極作用的有效發(fā)揮。

3．社會保障資金在使用上存在漏洞，不能真正做到?？顚Ｓ谩，F(xiàn)行社會保障管理機構可以按比例從統(tǒng)籌金中提取管理費的辦法，是造成管理費用提取混亂和開支過大的主要原因。據有關資料顯示，某地失業(yè)保險機構的管理費用占失業(yè)保險費總支出的33％，而直接用于救濟失業(yè)職工的部分僅占總支出的7％，其余的支出都是用于風險投資或其他方面的。另據報載，1997年度全國共談占、挪用社會保險基金90億元。可以說，上述局面的形成是與我國目前所實行的多方籌資、分散管理的籌資方式直接相關的，這種對社會保障資金的坐收、坐支，收支一條線管理辦法，不僅形成高額的管理費用，而且也為部分管理者的腐敗創(chuàng)造了條件。

可見，我國現(xiàn)行社會保障資金在籌措、管理和使用上存在的諸多問題都直接導源于不合理的資金籌集方式。因此，有必要用新的籌資方式代替原有的多元分散的籌資方式，以適應社會保障體制改革和經濟社會發(fā)展的需要。

(二)社會保障籌資方式的國際比較

充足的社會保障資金是社會保障制度存在、發(fā)展和不斷完善的基礎，因此確立合理的社會保障籌資方式是一國社會保障體系構建中的核心環(huán)節(jié)。由于國情的差異和所實行社會保障模式、保障范圍的不同，世界各國籌集社會保障資金的方式也不盡相同。目前世界上已經建立起社會保障制度的140多個國家和地區(qū)，籌集社會保障資金的方式歸納起來主要有兩種類型：一是建立個人儲蓄賬戶。這種籌資方式實際上是一種強制性儲蓄，它是實行政府強制社會保障模式國家所普遍采用的籌資方式。在這一籌資方式下，要求雇主和雇員分別按規(guī)定的標準把社會保障費用存入雇員的個人帳戶，社會保障費的本金和利息均歸雇員所有，由社會保障管理機構進行統(tǒng)一管理和支配，政府有權在一定范圍內進行適當?shù)恼{劑；二是征收社會保障稅或社會保障費。這種籌資方式常見于實行政府提供保障模式的國家，主要是按不同的社會保障項目分別規(guī)定稅率(或繳費率)，由雇主和雇員分別按一定比例繳納，也有少數(shù)國家規(guī)定完全由雇主繳納。社會保障稅(或費)，也稱社會保險稅，或稱社會保障繳款，是一國政府為籌集社會保障資金而開征的一種稅或稅收形式的繳款，主要是對薪金和工資所得課征，由專門的管理機構(如稅務機關等)負責征收和管理，其收支一般納入國家預算(實行收費形式的國家也有收入不納入預算的情況)，實行“專稅專用”或“專費專用”，超支部分由財政撥款補足。從當今世界各國社會保障制度的具體情況來看，社會保障稅以其所特有的規(guī)范和效率贏得了世界上大多數(shù)國家的青睞，成為當今各國普遍采用的社會保障籌資方式。

根據國際貨幣基金組織的不完全統(tǒng)計，目前世界征收不同形式社會保障稅的國家已有80多個，它幾乎包括了所有的經濟發(fā)達國家，也包括了一些如埃及、阿根廷、巴西、巴拿馬、阿曼等發(fā)展中國家，而且在荷蘭、法國、瑞士、瑞典、西班牙、巴西等國，社會保障稅更已成為第一號稅種。社會保障稅在世界范圍內的迅速興起

和發(fā)展，充分說明了它的優(yōu)越性。

(三)社會保障稅是我國社會保障籌資方式的最佳選擇

借鑒世界各國開征社會保障稅的成功經驗，考慮到我國的具體國情和現(xiàn)行社會保障籌資方式的缺陷，我們認為，開征社會保障稅是我國建立完善的社會保障體系、籌集社會保障資金方式的最佳選擇。

1．開征統(tǒng)一的社會保障稅有助于打破地區(qū)、部門、行業(yè)間的條決分割，實現(xiàn)人力資源的合理流動和有效配置。目前我國所實行的多方籌資、自定標準的籌資方式客觀上造成了不同地區(qū)、不同部門、不同行業(yè)和企業(yè)間因繳費標準不同而負擔高低懸殊的局面，不僅負擔不均的矛盾突出，而且還阻礙了勞動力在不同地區(qū)和部門行業(yè)間的合理流動。通過開征統(tǒng)一的社會保障稅，實現(xiàn)稅率的統(tǒng)一和征收機關的統(tǒng)一，將徹底改變上述局面，實現(xiàn)人力資源在更廣闊的領域內和更高層次上的順暢流動。統(tǒng)一的社會保障稅還有助于公平競爭環(huán)境的形成，從而促成現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步完善和社會主義市場經濟體制的最終確立。

2．有助于建立統(tǒng)一的社會保障管理體制和有效的監(jiān)督制約機制。通過開征統(tǒng)一的社會保障稅，由稅務機關具體負責稅款的征收，并把收入納入統(tǒng)一的社會保障預算，在此基礎上進一步設置專門機構負責社會保障資金的管理和使用，形成征收、管理、使用各部門相互制約、相互監(jiān)督的機制。同時，通過社會保障預算的編制和審批，把社會保障資金的籌措、管理、使用納入國家立法機關的法律監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督和人民群眾的社會監(jiān)督之下，這將使社會保障資金的合理籌措、保值增值和有效使用得到有力的保證。

3．有助于促進“企業(yè)保險”向“社會保險”的轉變，有利于減輕企業(yè)負擔。長期以來，制約我國國有企業(yè)活力的重要原因之一就是負擔沉重，而造成企業(yè)負擔過重的主要原因就是企業(yè)職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險的統(tǒng)籌費和住房公積金等，都要由企業(yè)來承擔。企業(yè)要承擔這些占工資總額70—80％的福利支出，尤其是目前在國有企業(yè)舉步維艱、經濟效益不佳的情況下，沉重的保險開支，使企業(yè)雪上加霜，不堪重負。開征社會保障稅，遵循“普遍納稅，共同負擔”的征收原則，凡有納稅能力的勞動者及其所在單位共同承擔納稅義務，變“企業(yè)保險”為“社會保險”，既緩解了保險資金來源不足的矛盾，也為企業(yè)走出困境減輕了壓力。

4．有利于逐步建立農村的社會保障制度。我國有近70％的人口在農村，但是，社會保障對于廣大農村人口幾乎是一片空白，城鎮(zhèn)職工所能享受的失業(yè)保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險基本與他們無關。社會主義制度下，作為社會成員應該是平等的，但是，農民所得到的社會保障卻與城鎮(zhèn)特別是大城市職工享受的保障水平存在著很大的差距。盡管各級政府對農村的部分特困戶也定期或不定期地以不同方式給予扶貧、救濟，但是，依然分散的、低水平的保險資金籌集方式對于大量需要救濟扶助的農村孤寡老人、殘疾人來說，無疑于杯水車薪。據統(tǒng)計，改革開放以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)每年以600萬人左右的速度吸納農村剩余勞動力，這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的人數(shù)已接近農村剩余勞動力的50％。但社會保障與其還有一定的距離。隨著我國稅費改革的深入，在不增加農民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負擔的前提下，通過社會保障稅的開征，逐步建立起農村規(guī)范化、制度化的社會保障體系，既能促進我國社會保障制度的完善，縮小城鄉(xiāng)差別，又有利于社會政治、經濟的穩(wěn)定。

5．有助于降低制度運行成本。通過開征統(tǒng)一的社會保障稅，由稅務機關統(tǒng)一負責社會保障所需要資金的籌集，可以充分利用現(xiàn)有稅務機構的人力和物力，降低社會保障籌資成本；由專門機構負責社保資金的使用和管理，專業(yè)化的管理將使規(guī)模經濟效應得以更好的發(fā)揮，有助于實現(xiàn)管理費用的最小化。這兩方面作用的發(fā)揮將最終促成社會保障制度運行成本的最小化，從而使社會保障資金的籌集和使用符合成本效益原則。

6．有助于克服社會保障資金籌集過程中的種種阻力，保證籌資工作的順利進行。稅收的強制性和規(guī)范性特征將增強社會保障資金籌集過程中的約束力，杜絕拖欠、不繳和少繳的現(xiàn)象。進而籌資工作的順利進行將有力地支持社會保障制度積極作用的充分發(fā)揮。

(四)對我國開征社會保障稅的初步設想

篇（8）

    價值理念及政策取向是社會保障制度設計的基礎和前提，公平、效率與社會保障制度建設密切相關。互助互濟、保障公平是社會保障事業(yè)追求的固有特性、目標、本質和核心。而效率是社會保障制度正常運行的物質保證，對社會保障制度的實施產生重要影響。尋求公平與效率的統(tǒng)一是社會保障制度的核心建制理念。然而實踐中關于何者優(yōu)先或傾向于何者的選擇往往對社會保障制度模式選擇起決定性作用。效率優(yōu)先往往更加強調社會保障制度對經濟體制改革的配套作用，而公平的價值取向更加傾向于將社會保障制度視為最重要的社會政策之一，關系到民生問題。

    第一種觀點，更加關注社會保障制度建設的效率性，強調效率優(yōu)先兼顧公平。他們提出社會保障改革的基本方向是：其一，要注重鼓勵個人勞動的激勵系統(tǒng)的有效性；其二，要強調保持較高的積累率；其三，要重視與其他社會經濟改革的相互配合。周小川認為，社會保險與個人賬戶模式相比存在許多內在的缺陷和弊端，因此社會保險只是一種金融產品，其中一些產品雖然可以在規(guī)避特定風險方面發(fā)揮積極作用，但激勵性不夠，在社會保障體系中只能發(fā)揮輔的職能。具體到社會保障模式選擇與方案設計時，建議應建立以個人賬戶為主導的分層次社會保障模式，以企業(yè)集團為突破口推進個人賬戶模式。他強調社會保障制度與維持激勵及儲蓄之間的關系，其觀點具有明顯的效率傾向。（周小川，2001）

    第二種觀點則不同，認為社會保障制度一定是天然地追求社會公平，而市場經濟是天然追求效率。在社會保障制度改革的過程中不能過分強調效率優(yōu)先兼顧公平，應當確立公平優(yōu)先兼顧效率的價值取向。并認為中國需要用公平與發(fā)展的理念去建設新的社會保障制度，同時強調責任共擔、官民結合、多層次與多元化相結合對于新制度的確立和未來發(fā)展至關重要（鄭功成，2001）。公平優(yōu)先，兼顧效率應是我國目前和今后一段時間社會保障制度的政策取向（郭殿生，2003）。

    但大量研究文獻關于社會保障模式的建制基礎更加突出效率傾向，提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”的思想基礎，曾一度成為社會保障制度改革的主導原則。不過，在我國當前條件下，隨著社保理論的完善以及改革實踐發(fā)展，人們逐步開始強調公平的價值取向。公平與效率何者優(yōu)先的問題正如西方經濟學中凱恩斯主義和經濟自由主義兩種經濟思潮的相互交替。

    （二）制度建立的原則問題

    武漢大學社會保障研究中心李珍教授認為，中國過渡時期社會保障體系的制度建設和完善，只能適應過渡時期社會發(fā)展的實際狀況。在社會的過渡轉型時期，政府有效地發(fā)揮作用十分關鍵，同時應堅持社會保障制度的基礎性、差異性和過渡性原則 （李珍、萬明國，2004）。

    時任職于武漢大學的鄭功成教授在論述制度建立原則時提到，中國合理的社會保障制度應該滿足如下條件：一是建立市場經濟體制的需要相適應；二是充分考慮中國的國情與國力；三是能夠在改善國民福利的同時努力避免社會保障的財務危機（鄭功成，1997）。

    國務院發(fā)展研究中心葛延風認為，考慮到當前體制的問題、經濟與社會發(fā)展的長期需要、保障廣大人民群眾基本生活安全的需要、中國經濟體制完善的需要、多種經濟成分共同發(fā)展以及勞動力市場化的需要、城市化與工業(yè)化的趨勢，以及中國經濟的現(xiàn)實以及社會保障制度本身的特點，未來社會保障制度改革和發(fā)展的基本目標應當明確定位于廣覆蓋、低水平、可持續(xù)和促發(fā)展。無論是體系框架設計，還是特定保障項目的制度設計，都應遵循這一基本目標（葛延風，2004）。陳清泰也認為，模式的選擇一定要確保其能夠實現(xiàn)廣覆蓋、可持續(xù)并能夠為改革和發(fā)展提供支持的目標（陳清泰，2000）。

    還有一些觀點，如適度原則、目前利益與長遠利益相結合的原則、層次性與專用性、整體性原則、動態(tài)性與開放性原則。根據以上原則建立一種包括農村和城市社會保障兩大塊的多元協(xié)調模式（張映芹，1999）；以及法制化原則，普遍加區(qū)別原則，合理負擔、權利與義務對等原則以及與實際國情相結合原則瀏宇、楊勝軍，2002）。

    （三）關于社會保障制度模式的設計類型

    制度模式構建的整體思考的論述一般有如下提法：第一，保險型社會保障模式（強制保險為主，自由保險為輔），合理界定政府、企業(yè)、個人在社會保障體系中的責權利（鐘偉、葛玉良，2C00）。第二，社會保險+社會救助型。認為中國的社會保障模式是一種兼顧公平與效率的社會保障模式；應當以社會保險和社會救助為重點推進我國社會保障制度建設；應當是一種城鄉(xiāng)整合的社會保障模式，并逐步實現(xiàn)社會保障基本制度形式和待遇水平的城鄉(xiāng)銜接；應當是一種與傳統(tǒng)特色合理結合，基于傳統(tǒng)保障特色基礎上的現(xiàn)代社會保障制度（李迎生，2004）。還有一種類似的提法，即“附合保險型”模式，以社會保險為主，以社會福利為輔，以社會救助為補充，個人企業(yè)政府責任共擔的社會保障制度。（吳施楠、季怡紅等）；第三，保險型+儲金型社會保障模式（吳春， 2004）。第四，社會保險+ 群眾互助+家庭保障相結合 （葛壽昌，1995）。第五，商業(yè)保險+社會救助型（劉玉珂、王然，2002）。第六，自助型（強制儲蓄型）社會保障模式（朱佳俊，2002）。第七，家庭保障+現(xiàn)代社會保障制度。人民大學鄭功成教授認為，我國現(xiàn)階段的合理選擇目標應是以家庭保障為基礎的一種新的混合型的、現(xiàn)代保障與傳統(tǒng)保障相結合的社會保障制度。由于傳統(tǒng)保障所獨具的精神保障功能與現(xiàn)代保障相互補充，所以在我國社會保障制度建設與改革中，應當將現(xiàn)代保障方式 （主要是指它的優(yōu)越物質保障功能與實現(xiàn)方式）與傳統(tǒng)保障特色（主要是指它的精神保障功能與實現(xiàn)方式）合理地結合起來。這不僅是鑒于工業(yè)化國家的經驗教訓，更是基于我國經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求（李迎生，2003）o第八，社區(qū)社會保障模式，它包括社會保險、社會救助、社會福利三項內容，并全方位發(fā)展社區(qū)教育、衛(wèi)生和環(huán)境保護（劉桂芝，2002）。第九，多層次、多元協(xié)調模式。依據社會保障制度的內在要求，結合中國生產力水平差異大、多種所有制結構并存、地區(qū)經濟發(fā)展不平衡等現(xiàn)實國情，中國應該建立多元協(xié)調模式的社會保障制度（任保平，1998）。

    當然，學者們以上歸類有時并不相互排斥，只是由于角度和強調重點不同，描述亦有不同（覆蓋范圍、基本特征、籌資模式、管理體制等方面）。

    二、關于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障模式選擇

    （一）城鄉(xiāng)社保制度銜接

    實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度是長期發(fā)展目標，但需要統(tǒng)籌安排。通過一種過渡性的制度安排，在目前完全割裂的城鄉(xiāng)二元社會保障制度之間構建一種銜接模式，為將來建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度創(chuàng)造條件（樊小鋼，2004）。

    第一種觀點，在城鄉(xiāng)社會保障制度建設中通過建構一種作為過渡形態(tài)的“三元社會保障模式”，以突破二元社會保障體系的固有框架，為進一步實現(xiàn)社會侏障體系的城鄉(xiāng)整合做好準備（李迎生，2002），建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度不僅勢在必行，而且具有現(xiàn)實可行性（景天魁，2004）。由于中國工業(yè)化與城鄉(xiāng)社會結構轉型的特殊性，目前城市實行的養(yǎng)老保險的第一支柱與醫(yī)療保險的大病統(tǒng)籌以及最低生活保障等可設計為城鄉(xiāng)共享項目，其他方面或項目則可根據城鄉(xiāng)實際保持一定差異。目前的改革可以以社會保險制度為重點，在加快城市企業(yè)職工社會保險制度的規(guī)范化改革的同時，采取措施將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進城農民逐步納入社會保險的覆蓋范圍，并使之最終與前者統(tǒng)一。在農村，則構建一種既和目前實際吻合，又便于未來與城市整合的社會保障制度框架。未來在基本養(yǎng)老、大病醫(yī)療、最低生活保障等保障項目可實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而其他項目仍可保留一定的城鄉(xiāng)差異（李迎生，2002）。這種關于過渡制度安排的類似觀點還有，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障制度、公共衛(wèi)生和大病統(tǒng)籌制度著手，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障新體系（景天魁，2004）。

    第二種觀點，農村社會保障制度建設的“三部曲”，即轉型模式、市場模式和目標模式。轉型模式就是指在各種物質條件不成熟的條件下，提出以家庭保障為主，根據地區(qū)發(fā)展水平差異，發(fā)展社會救助（貧困地區(qū)）或社會保險／商業(yè)保險（較富裕地區(qū)）的模式。市場模式就是以“家庭和福利機構”為依托，政府倡導的 “個人責任”制、強制儲蓄型社會保險為基礎，商業(yè)保險為主導，社會救濟等保障方式為補充的儲蓄保險主導型社會保障制度模式。目標模式社會保障制度的目標模式應是城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一模式，即建立以政府參與的、社會互濟性強的社會保險為基礎，商業(yè)保險為主導，其他保障形式為補充的保險主導型社會保障模式（楊翠迎，2002）。

    第三種觀點，城鄉(xiāng)分割的社會保障政策。這種觀點中包含了以下兩個方面，其一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障政策，從長遠來看是短視國策?；静毁澩谵r村建立政府主導的社會保障政策。理由是城鄉(xiāng)經濟發(fā)展高度不平衡，統(tǒng)一社保在經濟上不可行；在中國農業(yè)人口中建立社會保障制度，對于向提高這些產業(yè)的人工成本并進而嚴重削弱中國勞動力密集產業(yè)的國際競爭力；另外，這也違背當前小政府、大市場的世界改革潮流（陳平，2002.其二是，在農村建立與城市截然不同的社會保障制度模式。在今后相當長的歷史時期中，“補救模式”仍然應當是我國農村社會保障的主要形式；中國城市社會保障制度的改革應加強統(tǒng)一的社會保障行政管理，明確多元化的責任。（周弘，1996）

    第四種觀點，從“二元到三維”的目標模式?！叭S模式”的基本框架由三個層次構成：一是建立覆蓋全國城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的法定的基本保障。基本保障由城鄉(xiāng)社會福利、城鄉(xiāng)社會救助和城鄉(xiāng)優(yōu)撫安置或城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度組成，全體中華人民共和國公民都有權享受，它保障全體公民在生命波折期最基本的生活需要。二是建立省（市）級統(tǒng)籌的補充保障。該層次的保障水平略高，作為基本保障的補充，保障范圍包括所有企業(yè)和事業(yè)單位的職工及政府公務員。三是建立以商業(yè)性保障為主的附加保障。附加保障屬自愿性質，主要為那些不滿足于基本保障和補充保障的經濟收入較高的公民提供保障。（王國軍，2000）

篇（9）

關鍵詞：公平;社會保障制度

一、公平理論

1、公平的基本含義

關于公平的含義，學界有不同的認識和理解。它涉及幾個相關概念：正義、公平、公正、平等，它們有不同的優(yōu)先等級。其中賈可卿指出：正義：社會發(fā)展所必須的、有助于增進公共利益的應然安排。它超越既定的法律法規(guī)和其他一切制度規(guī)范，高于公平、公正和平等。

公平、公正是指社會成員的利益和權利分配符合公認的、既定的標準，它們是正義的基本表現(xiàn)形式。二者的細微差別：公平主要是就當事人而言的，而公正則側重于對第三者的評價指其行為獨立，不受干擾，不偏不倚。平等則是指利益和權利完全相同或相等的分配，是公平、公正從而也是正義的一種基本形式。

2、公平的分類

公平可以劃分為經濟公平與社會公平，社會公平是指對公平的判斷和感受。經濟公平指的是經濟學家們所說的公平的三要素，即機會（起點）公平，過程（規(guī)則、程序）公平和結果公平。由于個人的稟賦及貢獻的大小不一致，收入自然有差距。只有機會公平，過程公平的情況下，結果的差異才是公平的。

3、公平的評價標準

從收入分配視角來說，目前，國際上對收入分配的均等性有一個大致的參考標準：基尼系數(shù)0.2之下為高度平等，0.2-0.4是低度的不平等，0.4以上是高度的不平等。

二、社會保障公平性的概念及評價指標體系

社會保障中的公平是指平等地對待每一個國民并保障滿足其基本生活需求，普遍性地增進國民的福利，不因身份、性別、民族、地域等差異而歧視或者排斥任何人。

根據公平的分類，社會保障公平性的評價指標主要有三個，第一，機會公平。它要求在社會保障制度設計時要做到制度廣覆蓋與定位精準;第二，過程公平。它要求在社會保障制度實施過程中確保制度的繳費標準，待遇領取條件和發(fā)放標準的公平性，堅持人人平等的基本原則。第三，結果公平。它是社會保障制度的最終目標。即實現(xiàn)促進社會公平與經濟發(fā)展的目標。

三、我國現(xiàn)行社會保障制度的公平性分析

黨的十報告指出建設中國特色社會主義的本質要求就是要實現(xiàn)公平正義，政府必須要不斷地完善以權利公平，機會公平，規(guī)則公平為內涵的社會保障體系，充分地保障人民群眾平等發(fā)展，平等參與的基本權利。

當前，我國的社會保障體系雖然在覆蓋面上有了很大的擴展。但是，從制度建構的角度看，當前我國的社會保障制度仍然沒有解決公平性的問題，其問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.社會保障總體水平偏低，社會保障支出規(guī)模有限

總體來說，我國社會保障水平處于一個較低水平。近年來我國雖然不斷完善社會保障體系，逐步加大對社會保障的財政投入，支出的絕對值和占國民生產總值的比重也呈上升趨勢，但是由于我國社會保障制度建立起步較晚，在發(fā)展中國家，我國社會保障支出水平屬于偏低行列，而與發(fā)達國家相比，也有相當明顯的差距，所以逐步提高與經濟發(fā)展水平相適應的社會保障總體水平，仍然是我國今后一段時期的主要任務。

2.社會保障制度覆蓋面小

由于社會保障制度設計方面的局限性，部分社會保障項目未按照公平，普惠的原則，導致覆蓋面有限。例如，工傷保險未涵蓋社會團體，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和農村干部等人群。生育保險未涵蓋城鎮(zhèn)無業(yè)居民，農村居民。新農保也沒有實現(xiàn)農村的全覆蓋。因此，我國社會保險制度的公平性明顯存在不足。

3.社會救助與福利制度方面存在缺陷

由于社會救助與福利制度體系不完善，覆蓋范圍窄，只針對特殊群體，目標瞄準存在偏差，導致弱勢群體沒有得到及時有效的保障，不符合普惠的標準。例如社會救助通常需要家計調查，而我國的低保制度由于管理監(jiān)督體系的不完善，無法有效核實家庭收入，造成了社會保障公共資源的浪費。

4.社會保障制度統(tǒng)籌層次低

由于現(xiàn)行的養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次為省級統(tǒng)籌，醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會保險為縣市級統(tǒng)籌，縣市省多級別交錯，統(tǒng)籌層次較低，使社會保障資金難以自由流動，不利于縮小地區(qū)差異。

四、提高社會保障公平性的對策

1.擴大社會保障支出規(guī)模，提高社會保障水平

隨著經濟發(fā)展，不斷完善社會保障制度體系，提高社會保障水平，加大對社會保障的投入力度，尤其是對農村的投入，避免城鄉(xiāng)差距的進一步擴大。

2.將擴大社會保險覆蓋面和提高統(tǒng)籌層次相結合

在提高統(tǒng)籌層次的同時加大社會保險金的征繳力度，從而實現(xiàn)全覆蓋。只有提高資金的利用率，合理確定社會保險的繳費率以及保障水平，保證“應保盡?！?，才能不斷提高社會保障制度的公平性。

3.完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度

在解決這類問題時應重點關注以下幾個方面：第一，在統(tǒng)籌兼顧經濟發(fā)展水平的基礎上合理確定低保標準。第二，各級政府進一步加大對低保制度的支持力度，重視分類施保和配套政策的作用。第三，加大社會支持，提升低保群體的自我發(fā)展能力。第四，健全社會化管理體系和有效的監(jiān)督體系，進一步完善低保制度。

我國社會保障制度改革目標是：建立適應社會主義市場經濟體制和社會主義和諧社會要求的，資金來源多渠道，保障方式多層次，權利與義務相統(tǒng)一，管理體制集中統(tǒng)一，管理服務社會化的社會保障體系建立起適應多種經濟形式的勞動者，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。因此我國的社會保障改革應在鞏固普惠性的同時增強公平性，在提高統(tǒng)籌層次的同時提升保障水平，從而實現(xiàn)社會保障制度的公平性。（作者單位：山西財經大學）

參考文獻：

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[3] 陳太輝.完善社會保障制度的頂層設計[J].社會保障制度2015

篇（10）

社會保障被稱為社會的“安全網”和“穩(wěn)定器”，通過社會保障可以使全體社會成員共享經濟社會發(fā)展的成果。而在我國，農民工群體卻未真正享受到一視同仁的待遇，他們在城市的生存現(xiàn)狀不容樂觀。據河南省勞動和社會保障、統(tǒng)計等部門調查，2009年春節(jié)前全省回鄉(xiāng)農民工已達950多萬人，其中，從省外返回660多萬人，受經濟危機影響回流人數(shù)占總數(shù)的60%。隨著金融危機影響的不斷擴大，將有越來越多的農民工失去城市工作，被迫返回農村。農民工在返鄉(xiāng)前，多數(shù)已經在城市退保；返鄉(xiāng)后，又面臨著失去農村原先土地的境地。針對這種狀況，筆者認為，應當根據返鄉(xiāng)農民工社會保障的現(xiàn)狀，從不同的責任主體進行歸因分析，進而有針對性地提出完善返鄉(xiāng)農民工社會保障的對策。

一、概念界定與理論剖析

返鄉(xiāng)農民工屬于農民工群體的一部分，要界定返鄉(xiāng)農民工的概念，首先要明確農民工的概念。中國社會保障研究中心主任鄭功成指出，“農民工是我國制度變遷與社會轉型期間所出現(xiàn)的特殊群體，特指具有農村戶口身份卻在城鎮(zhèn)務工的勞動者?！毖芯哭D型社會學的學者孫立平看來，“農民工這個稱謂表明的不僅僅是一種職業(yè)，也不僅僅是一種社會身份，而是一種職業(yè)與社會身份的結合。可見，學者們主要強調的是農民工的身份與職業(yè)的特殊性。

20世紀50年代末，唐納德?博格等人提出系統(tǒng)的人口流動推拉理論模型。該理論認為，在流入地中存在一種把外來勞動力吸引過來的“拉力”，同樣，在流出地，也存在著一種把原居民排斥出常居住地的“推力”。依據該理論，本文從不同主體層面所產生的“推力”與“拉力”為切入點，對返鄉(xiāng)農民工的社會保障問題進行了歸因分析。

基于以上對農民工的界定以及對推拉理論的分析，筆者將返鄉(xiāng)農民工界定為：在城市生活一段時間后，因城市“推力”或農村“拉力”自愿或被迫返回農村，擁有農村戶籍身份卻從事非農產業(yè)、具有城市打工經驗的人。

二、返鄉(xiāng)農民工社會保障問題

我國的社會保障體系不僅包括繳費性的社會保險，還包括非繳費性的社會福利和社會救助，而居于城市邊緣的農民工在社會保障的享有方面存在問題，具體表現(xiàn)在：

（一）工傷保障低

2004年1月1日《工傷保險條例》的實施，明確規(guī)定外來農民工享有工傷保險，但是實際的執(zhí)行效果并不理想。2008年的一份調查表明，河南省參加工傷保險的農民工僅占12.9%，據勞動和社會保障部統(tǒng)計，在農民工集中的建筑、煤礦等風險較大、職業(yè)危害較重的行業(yè)中，由于工作條件差，往往缺乏必要的安全保障。一旦發(fā)生安全事故，由于行業(yè)自身管理松散、合同中的權利義務規(guī)范缺失及農民工自身參保較少等情況，使得農民工獲得的工傷保障普遍較低。

（二）醫(yī)療報銷難

對于醫(yī)療保障，大多數(shù)農民工往往難以同城市居民一樣享受公費醫(yī)療和以住院為主的大病醫(yī)療報銷補償待遇，而是仍以參加原籍的“新農合”為主。但是，參加“新農合”的農民工在城市看完病只能回到原籍進行報銷，這就給在城市務工的農民工帶來極大不便，農民工一旦出現(xiàn)大病，就免不了兩地奔波，承受著身體和精神的雙重壓力。

（三）養(yǎng)老門檻高

按養(yǎng)老保障相關政策，繳費滿15年后才可按月享受基本養(yǎng)老金待遇，而流動頻繁的農民工很少能夠實現(xiàn)規(guī)定年限的累積。另外，由于我國各地統(tǒng)籌政策不一致，造成養(yǎng)老保險在地區(qū)間轉移接續(xù)相當困難。根據農民工流動性大的特點，企業(yè)雖然允許農民工退保，但退保后的農民工只能拿回個人賬戶中的份額，社會統(tǒng)籌部分則成為城市的“創(chuàng)收”所得，這在一定程度上也挫傷了農民工參保的積極性。

（四）福利救助不平等

農民工作為城市建設者，在為城市發(fā)展做出貢獻的同時卻無法享受對等的福利待遇。一方面，他們不能同等地享有城市居民所擁有的住房、醫(yī)療、教育等方面的福利；另一方面，處于低收入階層的農民工也沒有與城市貧困居民一樣被納入“低保”救助范圍，甚至還被城市貼以標簽加以排斥，弱化的社會救助和不平等的社會福利使農民工常常游離在城市福利的“邊緣地帶”。

三、返鄉(xiāng)農民工社會保障問題歸因分析

返鄉(xiāng)農民工社會保障問題是由多重因素造成的，筆者借助推拉理論的視角，分別從政府、企業(yè)、農民工個人三個不同的主體層面進行歸因分析：

（一）政府層面

雖然我國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度將農民工隔離在城市社會保障體系之外，但是近年來不斷完善的“三農”政策卻在一定程度上鞏固了農地保障。

1、戶籍制度

1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套較完善的戶口管理制度，形成了城鄉(xiāng)二元分割的戶籍管理制度。我國的社會保障體系隨之出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元化特征，在城市的農民工無法納入與市民同樣的社會保障體系。因此，制度障礙是造成農民工社會保障缺失的最大推力。

2、惠農政策

2006年國家全面取消征收農業(yè)稅，實行以工補農政策，再加上各地農村通過大力推進農村城鎮(zhèn)化、農業(yè)產業(yè)化建設，為返鄉(xiāng)農民工提供了就地、就近就業(yè)的機會；2012年國家又通過了強民生保穩(wěn)定的一系列強農、惠農、富農政策，吸引了返鄉(xiāng)農民工立足農村求得自身發(fā)展?？梢?，惠農政策是農民工返鄉(xiāng)獲取農地保障的拉力。

（二）企業(yè)層面

城市務工企業(yè)的內外環(huán)境直接影響返鄉(xiāng)農民工的社會保障的落實情況。

1、自身狀況

由于農民工在城市所從事的主要是低成本的勞動密集型企業(yè)，如果按國家相關規(guī)定為農民工交納社會保險，就會因成本升高而背負財力負擔，因此，企業(yè)很少愿意主動為農民工落實社會保障。因此，企業(yè)“先天不足”是農民工在城市不能獲得社會保障的客觀推力。 

2、外部環(huán)境

自從2008年全球金融危機爆發(fā)以來，我國大批沿海出口企業(yè)都受到了嚴重影響，無法應對危機的農民工成為了這次危機爆發(fā)后的犧牲品。因此，金融危機成為農民工返鄉(xiāng)最直接的推力，受雇于其中的農民工因企業(yè)改革或破產而失去城市中的工作被迫返鄉(xiāng)。

（三）個人層面

農民工在城市中表現(xiàn)出的較高的異質性，將其推向城市社會保障體系的邊緣，同時，農民工濃厚的鄉(xiāng)土情節(jié)又將其“拉”回農村以期獲取農地保障。

1、流動性與組織性

有調查顯示，農民工在餐飲、工廠等企業(yè)的平均工作周期是4-6年，從事建筑等純體力勞動的農民工，在一個地方平均工作周期為2-3年。農民工的高流動性使他們難逾越養(yǎng)老保障的累積年限的門檻。另外，由于缺乏組織，農民工進城大多是處于一種自發(fā)的狀態(tài)，當自身保障缺失時，也沒有力量與途徑向外界提出維權訴求。

2、技能與觀念

河南省進城農民工中，有45.3%的人沒有接受過任何培訓，25%的人只接受過不超過15天的簡單培訓，接受過正規(guī)培訓的人員僅占13.1%。在維權意識方面，79.3%的農民工沒有與雇主簽訂勞動合同，56.4%的農民工對于勞動相關法律知識了解一點，32.6%的農民工則根本不清楚。由此可見，技能的欠缺和維權觀念的淡薄使農民工在主觀上無力去爭取本應享有的權益保障。

3、鄉(xiāng)土情節(jié)

農民工沒有城市戶籍，農地還是大部分農民工返鄉(xiāng)后最終的歸宿和保障。同時，在鄉(xiāng)土中國的差序格局中，仍存續(xù)著農民工返鄉(xiāng)前的初級群體，這些由血緣、地緣關系紐帶維系著的家庭、朋輩、鄰里關系也是農民工返鄉(xiāng)后不可或缺的保障。因此，鄉(xiāng)土情節(jié)是農民工返鄉(xiāng)的主觀拉力。

四、完善我國返鄉(xiāng)農民工社會保障的對策

根據對返鄉(xiāng)農民工社會保障問題的歸因分析，筆者仍從政府、企業(yè)、農民工個人三個不同的主體層面探討解決返鄉(xiāng)農民工社會保障問題的對策。

（一）政府層面

在建立健全城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的同時，應進一步鞏固返鄉(xiāng)農民工的土地保障。

1、推進土地制度改革

政府應通過立法保障返鄉(xiāng)農民工土地承包經營權，即使返鄉(xiāng)農民工再次進城，其土地承包權也不能隨意剝奪；在堅持農地集體所有制的前提下，建立健全農地流轉機制，保障返鄉(xiāng)農民工的基本利益；另外，政府還應適當提高對返鄉(xiāng)農民工的失地補償標準，保證農民工返鄉(xiāng)后有基本的生存保障。

2、建立健全返鄉(xiāng)農民工的社會保障體系

（1）工傷保險實現(xiàn)“全覆蓋”。政府應依法加強針對企業(yè)“安全生產計劃”的監(jiān)管力度，在農民工較為集中、工傷風險程度較高的行業(yè)強制為農民工參保，保證農民工的工傷保險全覆蓋；同時，還要通過政策引導和扶持鼓勵用人單位為農民工提供符合衛(wèi)生安全條件的食宿等服務，切實保障農民工的人身安全和生命健康；還要依法加強勞動合同管理和勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度，依法懲處從事危及農民工生命安全的違規(guī)企業(yè)。

（2）醫(yī)療保險推廣“信陽模式”。河南省信陽市在外出務工農民集中地選建定點醫(yī)療機構，按照就地參合、就地就診、就地報銷的思路，制定農民工參合、就醫(yī)、補償?shù)木唧w辦法。河南各地方政府應參照信陽模式，充分了解外出務工農民就醫(yī)的具體需求，在農民工集中地建立“定點”醫(yī)院，以方便生病的農民工就近就診。同時，政府還要加強對定點醫(yī)療機構服務行為的監(jiān)管，規(guī)范醫(yī)務人員的行醫(yī)行為，確保農民工獲得有保障的醫(yī)療服務。

（3）養(yǎng)老保險推行“一卡通”。政府應著力構建城鄉(xiāng)一體化社會保障體系，提高社會保障的統(tǒng)籌層次。針對農民工流動大的特點，在各務工地推行“一卡通”制度，保證農民工不僅在不同企業(yè)間轉移時養(yǎng)老保險能夠順利接續(xù)，而且返鄉(xiāng)后同樣可以實現(xiàn)農村社會保障與城鎮(zhèn)居民社會保障的順利對接，從而實現(xiàn)返鄉(xiāng)農民工養(yǎng)老保險順利續(xù)保。

（二）企業(yè)層面

企業(yè)應強化責任意識，按照循序漸進的原則，從源頭上降低風險，建立“過渡性”養(yǎng)老保險。

1、強化責任意識，消除身份歧視

企業(yè)作為社會生產經營活動的主體，也肩負有一定的社會責任。因此要加強企業(yè)對于員工風險防范的教育引導，切實保障農民工的合法權益；同時，用工單位還應消除對農民工的身份歧視，實行同工同酬，保障農民工在企業(yè)中獲得一視同仁的待遇。

2、建立“過渡性”養(yǎng)老保險

低成本的勞動密集型企業(yè)要建立養(yǎng)老保險，應遵循序漸近的原則，逐步建立“低費率、廣覆蓋、可轉移”的過渡性養(yǎng)老保險。實行個人賬戶為主、社會統(tǒng)籌為輔的儲蓄積累制模式，給符合條件的農民工開設一個類似身份證號碼一樣的、獨一無二的養(yǎng)老金個人賬戶，企業(yè)為農民工繳納的養(yǎng)老保險按比例計入個人賬戶。以彌補因流動造成的社會統(tǒng)籌保障金的流失，以增加農民工對企業(yè)的信任感和內聚力。

（三）個人層面

返鄉(xiāng)農民工應從自身觀念、技能、組織性方面進行改進，以爭取更多的保障。

1、轉變意識，提升素質

篇（11）

一、我國社會保障基金的來源和管理分析

(一)社會保障基金涵義以及來源

社會保障基金是國家為了實施社會保障制度，通過法律、行政或市場運營等手段籌集積累的資金．社會保障基金是社會保障制度的首要問題和核心問題，是社會保障制度能順利進行的基礎和物資保障。因此，對社會保障基金的管理問題尤其是如何在社會保障基金的運營中實現(xiàn)保值、增值是進行社會保障制度改革和發(fā)展的一個關鍵問題。

我國目前社會保障基金的來源從具體項目來分主要包括:由城鄉(xiāng)企業(yè)參保企業(yè)和職工繳費建立起來的職工基本養(yǎng)老保險，醫(yī)療保險，失業(yè)保險，工傷保險和生育保險基金；由各級政府財政撥款和個人繳費建立起來的職工基本醫(yī)療保險基金；由政府財政全部撥款建立起來的機關事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險基金；依靠企業(yè)和職工繳費建立起來的企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險基金；各級地方政府財政撥款建立起來的城鎮(zhèn)最低生活保障基金，等等。

我國社會保障基金按籌集的方式分可分為一下三類:一是國家強制執(zhí)行的由投保人和其單位共同繳費籌資的社會保險基金主要用于養(yǎng)老，醫(yī)療，失業(yè)，工傷，生育保障，住房保障等。第二是由國家財政撥款用于社會救助，社會福利，社會優(yōu)撫，社區(qū)服務的基金。第三是以個人投保，企業(yè)投保和互保險形式存在的商業(yè)保險基金。

(二)我國社會保障基金的管理現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的社會保障制度是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的社會保障統(tǒng)籌制度，從實施到現(xiàn)在經過一段時間的發(fā)展對我國社會保障基金的發(fā)展有一定的作用，并且初步建立了多層次社會保障基金的管理模式，但是在對社?；鸬墓芾砗屯顿Y方面還有一定的問題。

1.我國社會保障基金的投資渠道單一，流動性比較差

有關統(tǒng)計數(shù)據表明，我國近年來社保基金的增長速度快，在通貨膨脹的風險下如何使社保基金有效的保值增值是一個復雜的問題。目前根據有關規(guī)定我國社保基金只能投資國債和存入銀行，這種投資安全系數(shù)高，但從長遠來看存在貶值和流動性較差的風險。社?；鹳H值的問題來源于通貨膨脹。而流動性較差的問題是因為對國債的投資。目前社?；饘嵭械氖鞘罩蓷l線的管理方法，基金的余額除預留兩個月的支付費用外其余的按規(guī)定只能全部用于購買國家特種定向債券，任何單位和個人無權用于其他任何形式的投資。從我國現(xiàn)在發(fā)行的債券種類來看憑證式國債的利率比較高，我國的社?；鸹就顿Y在憑證式國債，但憑證式國債一般不能上市流通，流動性較差，所以社?；鹪谧鲞@種投資后的流動性也比較差。

2.隨著老齡化問題的日益突出，社保基金面臨入不敷出的問題

隨著全球進入老齡化社會，各國政府都在采取相應的措施來解決退休福利的問題，特別是社保基金的管理問題得到了各國政府的關注。我國也即將面臨一場人口的變化，目前我國還處于一個較年輕的社會，2004年我國60歲及上的老齡人占人口總數(shù)的11%，但到2040年，聯(lián)合國估計該比例將上升到28%。我國也將面臨老年化問題。隨著老齡化問題以及因國企改革退休，下崗職工的增多，用于養(yǎng)老，醫(yī)療保障的費用以及下崗職工的失業(yè)保障基金大大增多，這使我國社會保障基金的支出急劇大幅增長，而社會保障基金卻增長緩慢并存在貶值的風險，這使我國社會保障基金面臨入不敷出的困境。

二、針對以上管理問題提出幾點改革建議

為了解決我國社會保障事業(yè)發(fā)展中遇到的社?；鸹I集問題，我國大部分學者以及社會上從事社保工作的人員，提出了很多解決的方法，大致歸納主要有以下兩種:

(一)改社會保障費為社會保障稅

開征社會保障稅是國際上社會保障系統(tǒng)普遍采用的籌資方式，目前在已經建立社會保障制度的140個國家中有80多個國家開征了社會保障稅。采用社會保障稅有強制性特點，通過強制征收增強了政府的宏觀調控能力，保障社會保障基金的征收；能向社會及時足額的供給社會保障基金；使我國經濟體制能更好的同國際接軌，有利于我國的對外開放。

(二)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金累積制過渡

現(xiàn)收現(xiàn)付制是根據“量出為入”“以支定收”的原則，依據當年社會保障的支出來籌措社保基金的。采用此種模式可以避免因物價上漲而引起的通貨膨脹問題，但因為我國即將進入老齡化社會以及國企改制大量員工下崗等問題的出現(xiàn)，將會對現(xiàn)收現(xiàn)付制這種籌資模式提出嚴峻的挑戰(zhàn)。因此必須對現(xiàn)收現(xiàn)付制這種社保基金籌資模式進行改革，必須改為基金累積制?；鹄鄯e制是以“量入為出”為原則，是將將來發(fā)生的費用提前提取形成社會保障基金，即當期員工的保障費用由自己來承擔。采用這種模式可以達到社保基金的收支平衡。但是采取這種模式也存在一個問題，那就是在漫長的積累過程中會面臨通貨膨脹的風險。并且我國現(xiàn)在是處于由現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制轉變的過程中，出現(xiàn)了當代人要付兩代人養(yǎng)老保險的雙重負擔，因此在這種轉變模式中關鍵要解決如何使社會保障基金增值的問題。

以上兩種籌集社會保障資金的方法是從兩個不同的方面解決了社保基金制度改革中的部分問題。保障費改保障稅是國家采取強制手段征收社?；鸨Ｕ狭速Y金的征收效率，由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡強化了社會保障中公民的自我保障意識。

三、社會保障基金的市場化運營

如何使社會保障基金不貶值達到保值增值是社會保障基金管理的重要難題。如果繼續(xù)采用現(xiàn)在的管理模式存入銀行或者購買國家債券，隨著時間的推移，利率的調整，通貨膨脹等因素很難保證社?；鸬谋Ｖ担踔潦琴H值。因此為了社會保障更進一步的發(fā)展提出了社?；疬M行市場化運營方式，在市場中獲取更高的利潤。

(一)社會保障基金市場化運營的內容

社會保障基金的市場化運營，是指由有關的經營機構將社會保障基金投入市場特別是金融資本市場中，使社會保障基金進入社會再生產領域，從而使社會保障基金在市場的經營中實現(xiàn)保值增值的目的。

由于社會保障基金的特殊性并不是所有的基金都能在市場中運營，要將基金分類根據不同的基金來進行市場化經營。根據流動性可以將社保基金分為三類:第一準備金，第二準備金，第三準備金。其中第一準備金是用來支付三個月以內的社會保障的基金；第二準備金是三個月以上一年以內的用于支付的社會保障基金；第三準備金是那些用于支付較長時期后給付的社會保障待遇的部分基金。根據分類，第三準備金流動性不大可以進行中長期投資，這部分基金是社會保障基金保值增值的關鍵。在進行投資的時候也要考慮要安全問題，由于社保基金的特殊性需要投資者將安全性放在第一位。目前允許社保基金投資的國家都采用多種投資方式相結合的形式，盡量分散投資的風險。

(二)社會保障基金的市場化運營方式

社會保障基金的市場運營根據不同的角度有不同的分類，但總的來說可以分為社會保障基金的金融市場運營以及非金融市場運營。

1.社?；鸬慕鹑谑袌鲞\營

a.銀行存款和購買國家債券

這是我國目前采取的最主要的保值增值方式。在我國銀行存款和政府債券一般都是由商業(yè)銀行或者國家委托商業(yè)銀行來辦理的。政府債券的利率一般高于銀行的利率，而且風險比銀行存款還要低，但是政府債券的償還期限比較長，且流通性也有一定的限制。

b.購買公司債券和股票

股票是股份公司籌集資本時，向股東發(fā)行的載明一定股份的書名證明。股票分為普通股和優(yōu)先股兩種。公司債券也是公司為籌集資金而發(fā)行的一種有價證券，是持有者擁有公司債權的一種憑證。債券和股票都是屬于有價證券，是現(xiàn)在公司融資的一種手段。社?；鹪谶x擇投資于股票還是債券是要根據投資的實際情況出發(fā)選擇最安全的方式。

c.委托金融機構發(fā)放貸款

采用這種方式來運營社會保障基金，基金投資的安全性和金融機構定期存款相當，因為金融機構貸款利率比銀行存款利率高，這樣可以使基金獲得更高的投資收益。

在委托金融機構進行貸款業(yè)務時，雙方簽訂的合同要包括一下幾個方面:委托貸款的總額，委托期限，貸款利率，償還期限，資金用途，風險的承擔等問題。其別要注意金融機構的監(jiān)管問題，以及到期后資金的收回問題。

2.社保基金的非金融市場運營

a.直接投資企業(yè)事業(yè)